संघीय सरकारले समयमा कानुन नबनाउँदा र प्रदेश सरकारले त्यसलाई उछिन्दा संघीयता कार्यान्वयनमै किचलो सुरु भएको छ।
संघीय सरकारका संघीयता हेर्ने मन्त्री लालबाबु पण्डित। प्रदेश नम्बर २ का मुख्यमन्त्री लालबाबु राउत। उस्तै नाम र एकै भूगोलबाट आएका यी दुई नेताको समुदाय पनि समान छ- मधेसी। पण्डित आफूलाई मधेसीको मात्र नेतामा मात्र सीमित राख्न चाहन्नन्, देशकै नेता भन्न रुचाउँछन्। मधेसकै मुस्लिम समुदायका राउतचाहिँ आफूलाई ‘मधेसी’ भन्नुमा गर्व गर्छन्। गत वर्ष भएको निर्वाचनमा प्रदेश २ को सर्लाही जन्मथलो भएका पण्डित संघीय संसद्मा मोरङबाट चुनिए। राउतचाहिँ पर्साबाट प्रदेशसभामा निर्वाचित भए।
कुराकानीका क्रममा पण्डितले पटकपटक संविधान र कानुनको हवाला दिन्छन्। ‘म कानुन पढेको मान्छे त हैन तर नयाँ संविधान राम्ररी पढेको छु। म संविधानबमोजिमको मात्र कुरा गर्छु’, उनी भन्छन्। कानुनमा स्नातक गरेका राउत पनि उसैगरी आफूले संघीयता र संविधान दुवै राम्ररी बुझेको दाबी गर्छन्। उनले भने, ‘म नयाँ संविधानको एकजना मस्यौदाकार नै हुँ नि ! म नपढेको र सडकबाट सीधै आएको होइन। प्रदेश सरकारको सीमा पनि राम्ररी बुझ्छु। ‘सेल्फ रुल’ र ‘सेयर रुल’ पनि बुझेको छु।’
नेपालको संघीय शासन व्यवस्था कार्यान्वयनको पहिलो चरणमा अहिले दुवै लालबाबु उत्तिकै जिम्मेवारीपूर्ण भूमिकामा छन्। संघीयता कार्यान्वयनका विषयमा सार्वजनिक रूपमा अभिव्यक्ति दिँदा दुई लालबाबुको भनाइ भने आपसमा बाझिन्छ। त्यसो त लालबाबु पण्डित त्यस्तो भिन्नता नभएको दाबी गर्छन्।
‘प्रदेश २ का मुख्यमन्त्रीजीसँग पनि मेरो छलफल हुन्छ। छलफलमा कुनै मतभिन्नता देखिँदैन तर बाहिर बोल्दा भने भिडन्त गरेजस्तो आउँछ’, संघीय मामिला तथा सामान्य प्रशासनमन्त्री लालबाबु पण्डितले भने।
मन्त्री पण्डितले संघीय सरकार र प्रदेश सरकारबीच संघीयता कार्यान्वयनबारे कुनै समस्या नरहेको दाबी गरे पनि ‘संघीय अभ्यास’ एक प्रकारको जटिल मोडमा पुगेको छ। पछिल्ला अभ्यास हेर्दा केन्द्रसँग सबैभन्दा बढी प्रतिवादमा प्रदेश २ उत्रिएको देखिन्छ। संघीय सरकारले संसद्बाट ‘संघीय प्रहरी ऐन’ पारित नगराउँदै प्रदेश २ को सरकारले प्रदेशसभाबाट ‘प्रदेश प्रहरी ऐन’ पारित गरिसकेको छ। संघीय सरकारको दबाब दिएका कारण उक्त ऐनलाई प्रमाणीकरणका लागि प्रदेश प्रमुखसमक्ष भने पठाइएको छैन। प्रदेशसभाका सभामुखले थन्काएर राखेका छन्।
प्रदेशका मुख्यमन्त्री लालबाबु राउतले सार्वजनिक रूपमै अभिव्यक्ति दिइसकेका छन्, ‘प्रहरी ऐन पारित भयो। अब निजामती सेवा ऐन पनि पारित गर्छौं। संघीय सरकारले यस्तै ढिलासुस्ती गर्ने हो भने प्रहरी र निजामती कर्मचारी दुवै प्रदेशले आफैं भर्ना गरेर अघि बढ्छ।’
ऐनमा विवाद
सरकारले संघीय प्रहरी ऐनको मस्यौदासमेत अझसम्म संसद्मा दर्ता गरेको छैन, तर प्रदेश २ को सरकारले गत असोज २८ मै प्रदेश प्रहरी विधेयक प्रदेशसभाबाट पारित गराइसकेको छ। यो ऐन पारित भएसँगै संघ-प्रदेश विवाद सतहमा आएको छ। नेकपाका एकजना अध्यक्ष पुष्पकमल दाहालले विधेयक पारित भएलगत्तै जनकपुर पुगेर यदि प्रदेश प्रहरी ऐन प्रमाणीकरण गरी एकपक्षीय रूपमा कार्यान्वयन गर्न खोजे प्रदेश सरकार नै विघटन गर्नसक्ने चेतावनीसमेत दिन भ्याएका छन्। ‘पहिले समावेशी समानुपातिक हुँदैन भन्थ्यौं, त्यो पनि भयो। प्राप्त उपलब्धि नै गुम्ने गरी अघि नबढौं। अलि समय कुरौं, यो पनि हुन्छ’, दाहालको भनाइ थियो। जनकपुर जानुअघि अध्यक्ष दाहालले संघीय मामिलामन्त्री पण्डितसँग संक्षिप्त भेट पनि गरेका थिए।
सार्वजनिक अभिव्यक्ति दिएजस्तै गरी प्रदेश प्रमुखबाट प्रदेश प्रहरी ऐन प्रमाणीकरण गरी प्रहरी भर्ती खुलाएमा संघीय सरकारले प्रदेश प्रमुख फेर्ने र सरकार विघटन गर्नेसम्मको कारबाही गर्ने सन्देश प्रदेश प्रमुख र मुख्यमन्त्रीसमक्ष पु¥याएको छ। अर्कोतर्फ मुख्यमन्त्री राउतको पार्टी संघीय समाजवादी फोरमकै अध्यक्ष उपेन्द्र यादव संघीय सरकारमा उपप्रधानमन्त्री एवम् स्वास्थ्यमन्त्री छन्। यी सबैे कारणले लालबाबु राउतलाई संघीय सरकारभन्दा एक कदम अघि बढेर कानुन निर्माण गर्न चुनौती थपिएको छ। अर्कोतर्फ संघीय सरकारमा प्रदेश सरकारलाई कुनै न कुनै हिसाबले संघीय सरकारको मातहत रहेको ठान्ने बुझाइ पनि छ।
‘पुस महिनाभित्रमै प्रदेश र सबै स्थानीय तहमा कर्मचारी पुगिसक्ने गरी अध्यादेश जारी गरी कानुन ल्याउने तयारीमा छौं’, लालबाबु पण्डित, संघीय मामिला एवम् सामान्य प्रशासनमन्त्री पण्डित।
‘बाहिर बोलेजस्तै प्रहरी ऐन प्रमाणीकरण गरी एकपक्षीय रूपमा कार्यान्वयनमा अघि बढे प्रदेश प्रमुख पनि जान्छ, मुख्यमन्त्री पनि जान्छ’, संघीय सरकारका अर्का एकजना मन्त्रीले नाम उल्लेख नगर्न आग्रह गर्दै भने, ‘प्रदेश भनेको देशै अलग हैन, संविधानले तोकेको सीमित अधिकार प्रयोग गर्ने सरकार हो। संघीय प्रहरी ऐनसँग नबाझिने गरी बन्नुपर्ने प्रदेश प्रहरी ऐन पहिल्यै बनाउँदा बेग्लै देशको प्रहरी ऐनजस्तै भएको छ।’
संघीय मामिलामन्त्री पण्डितका अनुसार, प्रदेश सरकारका मन्त्रीले सार्वजनिक खपतका लागि जेजस्ता अभिव्यक्ति दिए पनि त्यो प्रदेशसभाको सभामुखले प्रमाणित गरी प्रदेश प्रमुखकहाँ पठाएकै छैनन्। उनले आफूसँगै राखेका छन्। ‘संघीय प्रहरी ऐन बनेपछि मात्र त्यो कार्यान्वयनमा जाने हो। संघीय ऐनसँग बाझिएजति संविधानअनुसार स्वतः अमान्य हुनेछ। नबाझिएजति मात्र कार्यान्वयनमा जाने हो’, पण्डितले भने।
मुख्यमन्त्री राउत भनेचाहिँ प्रदेश प्रहरी ऐन पारित भइसकेकाले कार्यान्वयन गरेर अघि बढ्ने मनस्थितिमा देखिन्छन्। ‘प्रदेश प्रहरी गठन अब कसैले रोकेर रोकिँदैन, त्यो त हाम्रो हातको कुरा छ। पहिला गठन गरेपछि मात्र समन्वय र सञ्चालनको कुरा आउँछ’, उनले भने।
प्रदेशसभाबाट पारित प्रहरी ऐनको व्यवस्थाप्रति राजनीतिक तहबाट मात्र हैन, संघीय प्रहरी र प्रशासनले समेत आपत्ति जनाइसकेका छन्।
संविधानको धारा ५७ ले ‘राज्य शक्तिको बाँडफाँट’ को व्यवस्था गरेको छ। उपधारा (६) मा लेखिएको छ, ‘प्रदेशसभा, गाउँसभा वा नगरसभाले कानुन बनाउँदा संघीय कानुनसँग नबाझिने गरी बनाउनुपर्नेछ र प्रदेशसभा, गाउँसभा वा नगरसभाले बनाएको त्यस्तो कानुन संघीय कानुनसँग बाझिएमा बाझिएको हदसम्म अमान्य हुनेछ।’
संविधानको उक्त व्यवस्थाले पहिले संघीय संसद्ले कानुन बनाइसकेपछि मात्र प्रदेशसभा, गाउँसभा वा नगरसभाले कानुन बनाउने परिकल्पना गरेको स्पष्ट हुन्छ। तर सरकारले संघीय संसद्बाट संघीय ऐन बनाउन ढिलाइ गरेको छ। प्रदेश सरकार बनेको नौ महिना बितिसकेको छ। प्रदेशहरूलाई चाहिँ हतार भएको छ। यस्तो हतारो हुनु स्वाभाविक पनि हो। कतिपय अवस्थामा संघीय सरकारले प्रदेश सरकारले जति हतारो नगरिदिँदा नियमित कार्यसञ्चालनमै समस्या आएको पनि छ।
प्रदेश २ का मुख्यमन्त्री राउत मात्र हैन, गण्डकी प्रदेशका मुख्यमन्त्री पृथ्वीसुब्बा गुरुङले पनि प्रदेश प्रहरी र निजामती कर्मचारी नभएकाले सरकारको अनुभूति दिन नसकेको सार्वजनिक रूपमै बताउँदै आएका छन्। तत्कालीन एमालेकै केन्द्रीय सचिवसमेत रहेका गुरुङले संघीय सरकार संघीय सोचले नभई एकात्मकताले ग्रस्त भएको आरोप लगाउने गरेका छन्।
संविधानको धारा २३८ मा प्रत्येक प्रदेशमा प्रदेश प्रहरी संगठन रहने व्यवस्था छ। ‘नेपाल प्रहरी र प्रदेश प्रहरीले सम्पादन गर्ने कार्यको सञ्चालन, सुपरिवेक्षण र समन्वयसम्बन्धी व्यवस्था संघीय कानुनबमोजिम हुनेछ’, संविधानमा उल्लेख छ।
अध्यादेशको सहारा ?
मुख्यमन्त्री लालबाबु राउतका अनुसार, संघीय सरकारले समयमा आवश्यक संघीय कानुनहरू बनाएर प्रदेशलाई काम गर्न सहयोग गर्नुपर्ने हो। संविधानको अनुसूची ६ को प्रदेशको अधिकार सूचीमा सबैभन्दा माथि ‘प्रदेश प्रहरी प्रशासन र शान्तिसुरक्षा’ उल्लिखित छ। तर सबैभन्दा विवादित विषय बनेको प्रदेश प्रहरी गठनबारे अन्योल छ। ‘प्रदेश प्रहरी प्रदेशको आफ्नो जुरिस्डिक्सन (क्षेत्राधिकार) को कुरा हो, यो आफ्नो हिसाबले गर्न पाउनुपर्छ’, मुख्यमन्त्री राउतको मत छ।
त्यसो त जनमत पाएर चुनिएको प्रदेश सरकारको मतदातासमक्ष काम गरेर देखाउनुपर्ने बेग्लै दायित्व पनि छ, तर संघीय कानुन नै नबनी नौ महिना यसै बितेको छ। ‘हामीले प्रदेशसभामा दुईचोटि नीति, कार्यक्रम र बजेट ल्याइसक्यौं। त्यसलाई कार्यान्वयन गर्न आवश्यक कर्मचारी चाहिन्छ। त्यो नै कार्यान्वयन गर्न सकेनौं भने कसरी प्रदेश सरकारले काम गर्न सक्छ ? ’, मुख्यमन्त्री राउत भन्छन्, ‘हामीले संघीय सरकारबाट समयमै आवश्यक कानुनको आशा गरेका थियौं। त्यो नहुँदा समस्या भयो।’
उनले संघीय निजामती ऐन नआएको अवस्थामा पनि आवश्यक कर्मचारी दिनुपर्नेमा नदिएको गुनासो गरे। ‘हाम्रो प्रदेशमा २४-२५ सय कर्मचारी हुनुपथ्र्यो, तर २५०-३०० कर्मचारी पनि छैनन्। प्रमुख जिल्ला अधिकारी त संघीय सरकारको नागरिकता र राहदानीधिकारी हो तर प्रदेशका जम्मै काम उनैले गरिरहेका छन्। उसले गर्न सक्दैन, कर्मचारी हस्तान्तरण गर्नैपर्छ’, मुख्यमन्त्री राउतले भने।
उनले संघीय सरकारले हस्तान्तरण नगर्ने आफूहरूले नै कर्मचारी भर्ती गर्ने पनि उनले बताए। संघीय मामिलामन्त्री लालबाबु पण्डितले पनि निजामती कर्मचारी खटाउन ढिलाइ भइसकेको महसुस गरेका छन्। त्यसैले उनी संघीय निजामती ऐन अध्यादेशकै रूपमा तत्काल ल्याउने तयारीमा छन्। ‘पुस महिनाभित्रमै प्रदेश र सबै स्थानीय तहमा कर्मचारी पुगिसक्ने गरी अध्यादेश जारी गरी कानुन ल्याउने तयारीमा छौं’, संघीय मामिला एवम् सामान्य प्रशासनमन्त्री पण्डितले भने, ‘संसद्बाट संघीय निजामती ऐन बनाउने प्रक्रियामा जाँदा छिटो यो सम्भव छैन। त्यो बाटो अपनाएमा हाम्रो एक वर्ष यसै खेर जान्छ। एक वर्षमा पनि संसद्बाट यो ऐन बन्न मुस्किल पर्छ।’
उनले आफू यसअघि मन्त्री हुँदा निजामती सेवा ऐनको चौथो संशोधन गरी डीभी र पीआर लिएका कर्मचारीलाई सेवामा रहिरहन निषेध गर्ने व्यवस्था राख्न १७ महिनासम्म मन्त्रिपरिषद्कै सदस्यहरूसम्म लड्नुपरेको अनुभव सुनाए।
मन्त्री पण्डितका अनुसार, अध्यादेशका रूपमा जारी गर्न चाहेको दुईवटा कानुनको मस्यौदा सरकारले तयार पारिसकेको छ। संघीय निजामती ऐनसम्बन्धी मस्यौदा मन्त्रिपरिषद्मा एक चरण छलफल पनि भइसकेको छ। कर्मचारी समायोजनसम्बन्धी ऐनको अर्को मस्यौदा परामर्शका लागि लोकसेवा आयोगमा पठाइएको छ।
‘एक चरण मन्त्रिपरिषद्मा छलफल भएपछि यी दुवै अध्यादेश राष्ट्रपतिबाट जारी भइहाल्ने’ उनले बताए। पछि संघीय संसद्मा प्रतिस्थापन विधेयक ल्याएर यसलाई स्थायी ऐन बनाउन कुनै वाधा नरहेको पनि उनले बताए। अध्यादेश ल्याउँदा एक वर्ष छिटो प्रदेश र स्थानीय तहमा कर्मचारी खटाउन सकिने उनले दाबी गरे।
विश्वासको संकट
संघीयता कार्यान्वयनबारे संघ-प्रदेशको राजनीतिक नेतृत्वबीच विश्वासको गम्भीर संकट देखिन्छ। संविधानमा ‘संविधान र कानुनबमोजिम संघीय सञ्चित कोषबाट संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच राजस्व बाँडफाट गर्ने विस्तृत आधार र ढाँचा निर्धारण गर्ने’ कामको जिम्मा वित्त आयोगलाई दिएको छ। नयाँ संविधानअनुसार गठन गर्नुपर्ने संवैधानिक आयोग- ‘राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग’ संघीय सरकारले गठन नै गरेको छैन।
‘के म संविधानै बुझ्दिनँ ? के प्रधानमन्त्री र संघीय सरकारका मन्त्री संविधानभन्दा माथि छन् ? ’, मुख्यमन्त्री राउतले प्रश्न गरे, ‘के यो देशको संविधान प्रदेश सरकारले मात्र मान्नुपर्ने हो कि संघीय सरकारले पनि मान्नुपर्छ ? वित्त आयोग नबनाई ऐन ल्याउनु संविधानविपरीत कार्य हो।’
संघीय सरकारले प्रदेशलाई ‘राज्य’ (स्टेट) का रूपमा स्वीकार नगरी प्रदेश कार्यालयका रूपमा व्यवहार गर्न खोजेको मुख्यमन्त्री राउतको भोगाइ छ। ‘देश संघीयतामा गएको छ, हामी पनि ‘स्टेट’ हौं, प्रदेश कार्यालय हैनौं’, मुख्यमन्त्री राउतले भने, ‘हामी पनि संविधानबमोजिम नै जनताको म्यान्डेट र प्रदेशसभाले बनाएको कानुनबमोजिम चल्नुपर्छ।’ प्राविधिक विश्वविद्यालय खोल्नेदेखि उद्योग खोल्ने क्षेत्राधिकार प्रदेश सरकारको रहेको बताउँदै उनले भने, ‘प्रदेशका पनि ठूलो बजेट हुने आयोजना चाहिँ संघकै हो भन्ने भ्रमबाट मुक्त हुनुपर्छ।’
तीन तहको संघीयता
संसारमा अभ्यास गरिएका संघीयता प्रायः संघ र प्रदेश दुई तहको छ, तर नेपालमा भने तीन तहको संघीय संरचना लागू गरिएको छ- संघीय, प्रादेशिक र स्थानीय तह। कार्यपालिका, विधायिका र न्यायपालिका तीनै तहमा अलग-अलग छन्। अहिले प्रदेश २ को सरकार र संसद्मा वर्चस्व रहेका राजनीतिक दलहरूले संविधान निर्माणकै बेला पनि अलग धारणा राखेका थिए- स्थानीय तह प्रदेशअन्तर्गत हुनुपर्छ भनेर। तर प्रदेशलाई ‘ब्यालेन्स’ गर्नकै लागि तत्कालीन प्रमुख तीन दल कांग्रेस-एमाले र माओवादीले तीन तहको प्रणाली अपनाएका हुन्। अहिले कार्यान्वयनमा देखिएको विवाद त्यसैको निरन्तरता पनि हो। ‘यहाँ तीन तहको सरकार छ, तर कसैले बिर्सन हुँदैन कि यो एउटै नेपाल देशभित्र भएकाले आआफ्नो क्षेत्राधिकारभित्र रहेर स्वतन्त्र ढंगले काम गर्नुपर्छ’, संघीय मामिलामन्त्री पण्डितले भने।
अहिले सबैभन्दा बढी क्षेत्राधिकार मिचियो भन्ने आवाज बढी नै उठ्न थालेको देखिन्छ। एउटा जति मिचिएको हुन्छ, त्योभन्दा बढी महसुस गर्ने गरिएको छ- आपसी आशंका र अविश्वासका कारण। प्रदेशले मेरो अधिकार कम भयो भन्ठान्दै आएको छ भने संघीय सरकारका अधिकारी चाहिँ बढी नै अधिकार प्रदेश र स्थानीय तहलाई दिइयो भन्ने बुझ्ने गरेका छन्। संघीयता कार्यान्वयनको सुरुको चरणमा मूलरूपमा तीन किसिमका द्वन्द्व देखिएका छन्- कम वा बढी अधिकारको द्वन्द्व, अधिकार मिचियो वा बढी प्रयोग गरियो भन्ने असन्तुष्टि, प्रक्रियागत र प्रक्रिया मिचेरै भए पनि छिटो काम गर्न पाउनुपर्छ भन्ने द्वन्द्व। संघीय मामिलामन्त्री पण्डितले भने, ‘हामी संघीयता कार्यान्वयनको पहिलो झोक्कामा भएकाले केही अन्योल र ढिलासुस्ती भएको छ। प्रदेशमा काम गर्न पाएनौं भन्ने अनुभूति पनि छ। यो मनोवैज्ञानिक द्वन्द्व समाप्त पारेर यसलाई सफल कार्यान्वयनमा लानुपर्छ। वास्तवमा संघीयता जटिल र खर्चिलो नै प्रणाली हो।’
प्रदेश २ का मुख्यमन्त्री लालबाबु राउत आफ्ना समस्या प्रधानमन्त्री अध्यक्ष रहने अन्तरप्रादेशिक परिषद्को बैठकमा छलफल गरी समाधान खोज्नुपर्ने बताउँछन्। ‘अन्तरप्रादेशिक परिषद्सम्बन्धी छुट्टै ऐन बनाउनुपर्छ। संघीय सरकार र मुख्यमन्त्रीहरूबीच छलफल गर्ने मञ्च हो यो’, राउतले भने, ‘प्रदेशका समस्या यही मञ्चमा छलफल गरी टुंग्याउनुपर्छ।’ गत भदौ २४ गतेका लागि प्रधानमन्त्री कार्यालयले डाकेको अन्तरप्रादेशिक परिषद्को बैठकअघि सातै प्रदेशका मुख्यमन्त्री पोखरामा जम्मा भएर बैठक गरी संघीय सरकारविरुद्ध अभिव्यक्ति दिएको भन्दै प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओलीले मुख्यमन्त्रीहरू काठमाडौं आइसकेपछि स्थगित गरिदिएका थिए। त्यसको तीन महिनापछिका लागि प्रधानमन्त्री कार्यालयले अन्तरप्रादेशिक परिषद् बैठक यही मंसिर अन्तिम साता डाक्ने तयारी गरेको छ।
