के नेपाल ‘डिप स्टेट’ हुँदैछ ?

कर्मचारीहरू टाउको नभएका किलाहरू हुन् जसलाई ठोक्न सकिन्छ झिक्न सकिँदैन।

राजनीतिमा बेलाबेलामा नयाँ शब्दजालहरू प्रयोग हुन्छन्। केही वर्षयता राजनीतिक नेतृत्वमा रहनेहरूका लागि चर्चित शब्द बन्दै गएको छ, ‘डिप स्टेट’ ब्रिटिस धारावाहिक ‘डिप स्टेट’मा यो शब्दावलीको प्रयोग भए पनि अमेरिकामा राष्ट्रपति डोनाल्ड ट्रम्पको चुनाव प्रचारका क्रममा यसले बढी चर्चा पायो। लोकतान्त्रिक प्रक्रियाबाट जनताका प्रतिनिधिका रूपमा छानिएका राजनीतिक नेतृत्वले नीति निर्माणमा आफ्ना विषयसूची (एजेन्डा) स्थापित गर्न नसक्ने र कर्मचारीतन्त्र भित्रको सञ्जालले आफ्नै स्वार्थ अनुकूलको विषयसूची प्रवेश गराउने, तरन देखिने हेराफेरिलाई ‘डिप स्टेट’ भन्ने गरिन्छ।

निर्वाचित प्रतिनिधिहरूले जनतासँगका प्रतिबद्धता अनुरूप प्रस्तुत नीति÷कार्यक्रमलाई कर्मचारीतन्त्रले प्रक्रिया, परम्परा, परामर्शकै नाममा तोडमरोड गरी पूरै ध्वंस गरिदिन्छन् भन्ने गरिन्छ। त्यसैले त कर्मचारीतन्त्रलाई ‘अनिर्वाचित सिनेट (नन्इलेक्टेड सिनेट)’ समेत भन्ने गरिन्छ। राजनीतिक आन्दोलनकारी एलान केएस्ले त यतिसम्म भनेका छन् कि ‘कर्मचारीतन्त्र जन्मजात रूपमा अलोकतान्त्रिक हुन्छ, कर्मचारीहरूले पदको कारण शक्ति प्राप्त गर्दछन् न कि उनीहरूले सेवा दिनुपर्ने जनताबाट’ सूचनामा पहुँच, विशेषज्ञता र स्थायित्वका कारण कर्मचारीतन्त्रले आफूलाई छुट्टै शक्ति समूहको रूपमा स्थापित गरेको हुन्छ। यही शक्ति र सामथ्र्यले गर्दा उसले निर्वाचित राजनीतिक नेतृत्वलाई समेत चुनौती दिने गर्दछ।

कर्मचारीतन्त्र कम शक्तिशाली भएको मुलुक संयुक्त राज्य अमेरिकाका प्रख्यात राजनीतिज्ञहरूले समेत यस संस्थालाई नकारात्मक रूपमा हेर्नुले संस्थाले आत्मपरीक्षण गर्न आवश्यक छ। संयुक्त राज्य अमेरिकाका पूर्वराष्ट्रपति रुजवेल्टले कर्मचारीतन्त्रबारे भनेका थिए, ‘तिमीले दायाँ हातले थिच बायाँ हातले थिच, जब तिमी अन्तिममा थकित हुन्छौं, त्यो बेड पहिले थिच्नु अघिकै अवस्थामा पाउनेछौ।’ विकसित देशहरूका कर्मचारीतन्त्रको भूमिका संकुचित हुन्छ र बाह्य नियन्त्रण बढी हुन्छ। विकासशील र अल्पविकसित मुलुकमा भने ‘साला मोडेल’को कर्मचारीतन्त्र हुन्छ। जसले नीति निर्माणदेखि जनचाहनाको पञ्जीकरण र राजनीतिक भूमिकामा समेत आफ्नो सक्रियता देखाउने गर्छ।

वैधानिकरूपमा यो भूमिका राजनीतिक नेतृत्वको हो, त्यसैले कर्मचारीतन्त्रको अति सक्रियताले आफ्नो अधिकार क्षेत्रमा अतिक्रमण हुने गरेको उनीहरूको गुनासो देखिन्छ। त्यसैले जब नवनिर्वाचित सरकार आउँछ उसले कर्मचारीतन्त्रलाई मुख्य प्रतिस्पर्धी ठान्छ। आफ्नो काममा अवरोध सिर्जना गर्ने विपक्षीजस्तो ठान्ने गर्छ। एकजना राजनीतिज्ञको यो भनाइ रोचक लाग्छ ‘विपक्षी दलहरू वास्तविक विपक्षी होइनन्, तिनीहरू निर्वासनका विपक्षी हुन्। कर्मचारीतन्त्र घरभित्रको वास्तविक विपक्षी हुन्।’ राजनीतिक नेतृत्वले यिनै जटिल सम्बन्धलाई ‘डिप स्टेट’ को संज्ञा दिने गरेको छ। कर्मचारीहरू टाउको नभएका किलाहरू हुन् जसलाई ठोक्न सकिन्छ झिक्न सकिँदैन। यसले गर्दा समग्र प्रशासनमा उनीहरूको साम्राज्य हुन गई ‘ब्युरोक्रेटिक अफिसियलडम’ मा रूपान्तरण हुन जान्छ भन्ने राजनीतिज्ञको तर्क छ।

विपरीत सिद्धान्त र मूल्य मान्यता

प्रतिनिधिमूलक लोकतन्त्र जनताका दुई थरी प्रतिनिधि निर्वाचित (राजनीतिक नेतृत्व) र नियुक्त (कर्मचारीतन्त्र) बाट चल्ने गर्छ। तर, यी दुई संस्थाहरूका फरक सिद्धान्त, मूल्य मान्यताहरू हुन्छन्, जसले एकअर्काका विपरीतमार्गीजस्ता देखिन्छन्। कर्मचारीतन्त्रका प्रणेता र कारिगरहरूले विशिष्टीकरण, पदसोपान, वृत्ति सेवा अवैयक्तिकरण, नियम र प्रक्रिया, औपचारिकतालाई यस संस्थाका प्रमुख सिद्धान्तका रूपमा स्वीकारेका थिए। कर्मचारीतन्त्र यिनै परम्परागत सिद्धान्त अंगीकारमै चलिरहेका छन्। कार्यकुशलता, प्रक्रियागत एकरूपता, विशेषज्ञहरूको सहभागितालाई आफ्नो मूल्यको रूपमा स्वीकार्दै आएको छ। यी सिद्धान्त र मूल्य मान्यता अपनाउनुको मुख्यकारण पूर्वअमेरिकी राष्ट्रपति वुड्रो विल्सनले भने जस्तै ‘राजनीतिको किचलो र उत्ताउलोपनबाट अलग संस्था’ बनाउनु थियो।

लामो समय यी सिद्धान्त र मान्यतामा काम गर्दा यो संस्था लोकतान्त्रिक प्रक्रियाभन्दा फरक प्रक्रियामा कार्य गर्न थाल्यो भने ‘कार्यकुशलता’ को नाममा जवाफदेहितालाई उपेक्षा गर्न थाल्यो। यो संस्थाले तथ्य, साधन र कार्यान्वयन पक्षमा मात्र ध्यान दिने र मूल्यहरू, जनताप्रतिको उत्तरदायित्व, नीति निर्माणको काम राजीतिक नेतृत्वको हो भन्ने मान्यता दृढ हुँदै गयो। अर्को महत्त्वपूर्ण पक्ष के हो भने कर्मचारीहरूले जति वर्तमान राजनीतिक नेतृत्वप्रति वफादार हुनुपर्छ त्यति नै पछि आउने नेतृत्वप्रति पनि आज्ञाकारी हुनुपर्छ। यसलाई ‘क्रमिक दाम्पत्यको सिद्धान्त (प्रिन्सिपल अफ सिरियल मोनोगामी)’ भनिन्छ। यही सिद्धान्तको कारण मन्त्रीहरूका आदेश कर्मचारीतन्त्रले सोचविचार गरेर मात्र कार्यान्वयन गर्छन् किनकि पछि आउने नेतृत्वलाई जवाफ दिन सकियोस्।

कर्मचारीतन्त्रको आफ्नै जीवन हुन्छ र मन्त्रीहरूको मर्जीले पद प्राप्त गरेका हुँदैनन्। त्यसै उनीहरूको उत्तरदायित्व मन्त्रीबाहेक संविधान, कानुन र जनताप्रति पनि हुन्छ। राजनीतिक नेतृत्वको सामान्य आचरण र प्रवृत्ति आफ्नै निर्वाचन क्षेत्रप्रति आग्रह राख्ने तथा क्षणिक चुनावी लाभ लिन दीर्घकालीन सोच नराख्ने हुन्छ। त्यसैले यस प्रवृत्तिलाई ‘पोर्क ब्यारल थ्योरी’ को रूपमा आलोचना हुने गरेको छ। कर्मचारीहरू निर्वाचनमा जानु पर्दैन त्यसैले तर्कसंगत र विवेकशील निर्णयमा जोड दिने गर्छन्। जहाँसम्म बृहत्तर लोकतान्त्रिक मूल्यहरू स्वतन्त्रता, समानता, विधिको शासन, लोकसम्मति र लोकप्रिय सहभागिताको प्रश्न छ कर्मचारीतन्त्र यसको ठीक विपरीत पदसोपान, जटिल प्रक्रिया, विशेषज्ञको सहभागिता जस्ता आफ्नै फरक मूल्यहरू आत्मसात गर्छ। यी यस्ता सैद्धान्तिक कारणहरू हुन् जसले राजनीति र कर्मचारीतन्त्रबीच द्वन्द्व सिर्जना गर्ने गर्छ। परम्परागत कर्मचारीतन्त्रलाई लोकतान्त्रिक मूल्यमा ढाल्ने प्रयास भए पनि संस्कृतिको रूपमा संस्थाले यसलाई आन्तरिकीकरण गरिसकेकाले विकसित देशहरूमा पनि पूर्णतः यसमा सुधार ल्याउन सकिएको छैन।

नेपालमा आक्षेप संस्कृति

‘जब मानिस कमजोर हुन्छ, लान्छना लगाउन रुचि राख्छ, (ह्वेन पिपुल आर लेम दे लभ टु ब्लेम)’ रोबोर्ट कावाशाकीका यी भनाइ नेपालको राजनीति र कर्मचारीतन्त्रका सन्दर्भमा लागू हुन्छ। नेपालको राजनीतिक नेतृत्व र कर्मचारीतन्त्र दुवै जनताका प्रिय हुन सकेका छैनन्। दुवैप्रति सार्वभौम नागरिकको आक्रोश देखिन्छ। यही आक्रोशबाट बच्न र जनताप्रतिको जवाफदेहिता पन्छ्याउन एकअर्काप्रति आक्षेप लगाउने नराम्रो परम्परा बसेको छ। पदमा रहँदा दुवैको मिलिभगतबाहेक मन्त्रीहरू आफूलाई कर्मचारीहरूले सहयोग नगरेकाले सफल हुन नसकेको सहज प्रतिक्रिया दिने गर्छन्। पदमा रहँदा प्रधानमन्त्रीहरूको यो संस्थाप्रतिको धारणा सन्तुलित हुने गर्छ, अपवादबाहेक। सरकार प्रमुखबाट हट्नासाथ प्रायः सबै पूर्वप्रधानमन्त्रीहरू कर्मचारीतन्त्रबारे समान धारणा सार्वजनिक गर्ने गर्छन्। मानौं, कर्मचारीतन्त्र नभएको भए नेपाल स्वर्ग बनिसक्थ्यो। नेतृत्वले चमत्कार गर्छ भन्ने भनाइ छ। यो संस्था सुस्त छ, परिवर्तन विरोधी छ, भ्रष्ट छ, संवेदनहीन छ र सबैभन्दा ठूलो कुरा त यो अलोकतान्त्रिक चरित्रको गैरउत्तरदायी छ भन्ने आरोप राजनीतिक नेतृत्वले लगाउने गरेका छन्।

कर्मचारीहरूले जति वर्तमान राजनीतिक नेतृत्वप्रति वफादार हुनुपर्छ त्यति नै पछि आउने नेतृत्वप्रति पनि आज्ञाकारी हुनुपर्छ।

राज्य संघीय संरचनामा गइरहेको अवस्थामा कर्मचारीतन्त्रमाथि अर्को गम्भीर आरोप लाग्न थालेको छ– संघीयता विरोधी। कर्मचारीतन्त्रको कारण संघीयता कार्यान्वयनमा बाधा परेको राजनीतिक नेतृत्वको लाञ्छना छ। अझ प्रादेशिक सरकारहरूको ईष्र्या संघीय सेवाका कर्मचारीहरूप्रति देखिएको छ। प्रमुख जिल्ला अधिकारी र प्रहरीले नटेरेको, यिनीहरूले संघ र स्थानीय सरकारको स्वायत्ततामा अवरोध सिर्जना गरेको आरोप लगाउने गरेका छन। एकातिर केन्द्रले कर्मचारी र कानुन दिएन भन्ने अर्कोतिर केन्द्रले पठाएका कर्मचारीहरूलाई हाजिर नगराउने, जिम्मेवारी नदिनेजस्ता अपमानजनक व्यवहार हुने गरेको छ। आदेश र समन्वय फरक कुरा हुन भन्ने नबुझी प्रतिक्रिया आउनु दुःखद् विषय हो। संघको कर्मचारीलाई संघ र प्रदेश दुवैको आदेश मान्नुपर्ने हो भने ‘आदेशको एकता’ को सिद्धान्तको खिलाफ हुन जान्छ। संघीयता यस्तो जटिल प्रणाली हो जहाँ सञ्जालीकृत शासन (नेटवर्क गभर्नेन्स) मा काम गर्नु पर्दछ भन्ने बुझ्न जरुरी छ।

‘ब्युरोक्रेट्स ब्यासिङ’

राजनीतिक नेतृत्व अर्को गलत अभ्यासमा समेत प्रवृत्त हुँदैछ जुन न त सभ्य राजनीतिमा सुहाउँछ न त मानवीय नै छ। कर्मचारीहरूलाई तर्साएर (ब्युरोक्रेट्स ब्यासिङ) आफू अनुकूल यो संस्थालाई दुरुपयोग गर्न प्रयास गरेको धेरै उदाहरणहरू छन्। जनताबाट निर्वाचित जनप्रतिनिधिहरू सम्मानित हुनुपर्छ। समाज तथा राष्ट्रको साँच्चै सेवकको रूपमा स्थापित हुन सक्नुपर्छ। तर, यो नेतृत्व परिपक्व हुन नसक्दा स्थायी संयन्त्रका रूपमा रहेको कर्मचारीतन्त्रलाई शारीरिक र मानसिक हिंसाद्वारा तर्साएर सरकारी स्रोतसाधनमा आफ्नो रजगज गर्न चाहन्छ। कर्मचारीहरूको लागि अप्ठ्यारो के छ भने उनीहरू वर्तमान सरकारप्रति जिम्मेवार भएर पुग्दैन संविधान र संसद्प्रति पनि अझ बढी जवाफदेही हुनुपर्ने हुन्छ।

कानुन र संविधान विपरीतका आदेश तामेल गर्न कर्मचारीतन्त्रले मिल्दैन। त्यसैले यी दुई वर्गबीच तनाव सिर्जना हुन जान्छ। सिकारु जनप्रतिनिधिहरू त अझ कर्मचारीहरूलाई शारीरिक आक्रमण गर्ने काममा समेत उद्यत् हुन्छन्। यसका कैयन उदाहरण सार्वजनिक भइसकेका छन्। कर्मचारीतन्त्रको अभिभावक भनेको राजनीतिक नेतृत्व हो। अभिभावक निर्दयी भएपछि कर्मचारीहरूको संरक्षण कसले गर्ने ? शारीरिक आक्रमणबाहेक अपमान गर्ने, जिम्मेवारी नदिने, बेला कुबेला सरुवा गरिदिएर मनोवैज्ञानिक भय सिर्जना गरी दिएर आत्मसमर्पण गराउने प्रयास भइरहेको देखिन्छ जुन लोकतन्त्र र सुशासनका लागि शुभ लक्षण होइन।

दोष कसको ?

यहाँ प्रश्न ‘डिप स्टेट्’ छ कि यसको उल्टो ‘ब्युरोक्रेट्स ब्यासिङ’ छ भन्ने होइन। धेरथोर यी दुवै प्रवृत्तिहरू विद्यमान छन् र दुवैका आ–आफ्ना कमजोरी छन्। जनताको गुनासो भने फरक छ– यी दुवैथरी राम्रा खालका होइनन् फरक खालका हुन्। यहाँ बुझ्न के आवश्यक छ भने कर्मचारीतन्त्र पवित्र संस्था पनि होइन न खराब तत्त्व नै हो। यो एउटा औजार हो। अरू औजार जस्तै मर्मत सुधार गरेर उपयोगी बनाउन सकिन्छ। अझ करौंती जस्तै हो, चलाउनेले जता चलायो उतै काटिदिन्छ। कर्मचारीतन्त्रमा रहनेहरू चुनावमा जानु नपर्ने भएकोले लोकसम्मति विपरीत कार्य होला भनेर नै यसको नेतृत्व निर्वाचित जनप्रतिनिधिहरूलाई दिइएको हुन्छ। यसलाई चुस्त, प्रभावकारी र जनप्रिय बनाउन नसक्नुको दोष राजनीतिक नेतृत्वले लिनुपर्छ। सरुवा गर्ने, पुरस्कृत गर्ने र अनुशासित गर्ने अधिकार पनि राजनीतिक नेतृत्वलाई छ।

नीतिगत मार्गदर्शन दिने, नयाँ सोच र दृष्टिकोण दिने काम पनि उनीहरूकै हो। कर्मचारीतन्त्रले असफल गरायो भन्नु आफ्नो नेतृत्व क्षमतामा प्रश्न गर्नु हो। कर्मचारीतन्त्रमा पनि परम्परागत रुढी जड्ता, मूल्य तटस्थता, नियम र प्रक्रियाको धुन, गोपनीयताको आवरण, तहगत उत्तरदायित्वजस्ता अवगुणहरू छन्, जसले यस संस्थालाई यथास्थितिवादी बनाइरहेको छ। राजनीति तीव्र परिवर्तन भइरहेको हुन्छ। तर कर्मचारीतन्त्र पुरानो युद्ध लड्न तयार गरिएको सेना जस्तो रहेको छ न कि नयाँ र सम्भावित युद्ध लड्न। राजनीतिसँग लय मिलाउन नसक्नु यिनको सबैभन्दा ठूलो कमजोरी हो। त्यस्तै नागरिकहरू कर्मचारीतन्त्रलाई स्वतन्त्रतामाथि अंकुश लगाउने संस्थाको रूपमा हेर्छन्, निजी संस्थाहरू बढी नियन्त्रणकारी भएको आरोप लगाउँछन्, वैज्ञानिक र विद्धानहरू अल्पज्ञान भएको संस्थाको रूपमा लिन्छन्। संस्थाभित्र सपना देख्ने, कल्पना गर्ने र प्रवर्तन गर्ने कुराहरू पनि प्रोत्साहन गरिएको छैन। चिनियाँ दार्शनिक लाओत्सेले झन्डै दुई हजार वर्षअघि कर्मचारीहरूबारे भनेका थिए– ‘एक–एक रौं कोरेर कपाल मिलाउने, एक–एक गेडा चामल पकाएर भात पकाउने।’ कर्मचारीतन्त्र यस्तै अति प्रक्रियामुखी छ।

कर्मचारीतन्त्र मर्‍यो, कर्मचारीतन्त्र जिन्दावाद

‘हरेक चिजसँग खराबी वा कमजोरी गाँसिएको हुन्छ जसले यसलाई नष्ट गर्छ। अन्धोपनले आँखालाई, ढुसीले मकैलाई र धमिराले काठलाई नास गर्छ’, प्लेटोका यी भनाई हाम्रो कर्मचारीतन्त्रमा लागू हुन्छ। प्रक्रिया, ढिलासुस्ती र जडताले कर्मचारीतन्त्रलाई नष्ट गर्ने पक्का छ। नेपालको कर्मचारीतन्त्र जीवन संघर्षमा रहेको डाइनोसर जस्तै छ। तर, एउटा सर्वमान्य कुरा के हो भने यसको पूर्ण विकल्प पनि छैन। कर्मचारीतन्त्रको विकल्प भनेको ‘प्रतिकर्मचारीतन्त्र (काउन्टर ब्युरोक्रेसी)’ मात्रै हो। यसका लागि पुराना प्रणालीलाई रचनात्मक ध्वंस वा विनिर्माण गर्न हिम्मत गर्नुपर्छ। हाम्रो कर्मचारीतन्त्रका जे जस्ता कमजोरीहरू रहे पनि राष्ट्रिय एकीकरणमा, ठूला राजनीतिक परिवर्तनको सफल अवतरणमा, द्वन्द्वको स्थितिमा अतुलनीय योगदान पुर्‍याएको छ।

नेपालले अवलम्बन गरेको संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रका लाभहरू वितरण गर्न, लोकतान्त्रिक अभ्यासमा नागरिकहरूलाई पहुँच दिन, समाजलाई अझ उन्नत बनाउन, राष्ट्रिय एकता अझ मजबुत बनाउन यस संस्थाको महत्त्व अझ बढेको छ। यसका लागि राजनीति र कर्मचारीतन्त्रले नयाँ सम्बन्ध स्थापित गर्न सक्नुपर्छ। विपक्षीको जस्तो व्यवहार नभई दुवैको अस्तित्व रहने एकअर्काका सहयोगी रहने ‘भिलेज लाइफ मोडेल’ को सम्बन्ध हुनुपर्छ। मन्त्रीहरूलाई विश्वास हुनुपर्दछ कि कर्मचारीहरू उसका प्राथमिकताप्रति संवेदनशील छन, कर्मचारीहरूलाई विश्वास हुनुपर्दछ कि उनीहरूले कुनै प्रतिकूल परिणामको भय बिना विज्ञ परामर्श दिने वातावरण छ।

राजनीतिक नेतृत्वले चेसको प्यादाको हैसियतमा नहेरी राज्यको एउटा संस्थाको रूपमा व्यहार गरेमा ‘डिप स्टेट’ को गुनासो गर्न अवस्था आउँदैन। यसका लागि हाम्रो राजनीतिक नेतृत्वको शैली र व्यवहारमा परिवर्तन गर्न जरुरी छ भने सुस्त र रुग्ण संस्थाको रूपमा रहेको कर्मचारीतन्त्रमा टालटुले सुधार गरेर पुग्दैन। रचनात्मक विनाशद्वारा विनिर्माण गरेर नयाँ जगमा नवनिर्माण गर्नुपर्छ। कुनै बखत बेलायतको राजसंस्थाबारेमा भनिएजस्तै ‘कर्मचारीतन्त्र मर्‍यो कर्मचारीतन्त्र जिन्दावाद’ को नारा सान्दर्भिक लाग्छ।