अन्योलमा वित्तीय संघीयता

संघीय राज्य प्रणालीको सफलताको लागि विधिको शासन र प्रजातान्त्रिक पद्धति पूर्वसर्त हुन् । कुन 'मोडेल' को संघीयता अपनाउने भन्ने निक्र्योलमा नपुगी गरिने संघीयतातर्फको फड्को जोखिमपूर्ण हुन सक्छ । त्यसमा पनि आधुनिक राज्य प्रणाली प्रवद्र्धनको लागि वित्तीय संघीयता महत्त्वपूर्ण विषय हुनुका साथै यसको राज्य पुनर्संरचनामा छुट्टै विशिष्टता र पहिचान रहेको छ ।

अमेरिकी अर्थशास्त्री रिचार्ड मसग्रेभले पहिलोपटक सन् १९५९ मा प्रान्तीय वा स्थानीय सरकारहरूमा सम्पत्ति र स्रोतसाधनको असमान वितरणका समस्या समाधान गर्ने क्षमता संघीय सरकारी प्रणालीसँग हुने तर्क सर्वप्रथमः अघि सारेका थिए । उनले माथिल्लो तहमा देशको पैसा संघीय सरकारहरूले प्रबन्धन गरी प्रान्तहरूलाई दिने, जसले त्यो पैसा स्थानीय तहमा वितरण गर्न सक्छन् भन्ने अवधारणाको जगमा वित्तीय संघीयताको सिद्धान्तलाई प्रतिपादित गरेका थिए । त्यसको ३२ वर्षपछि अमेरिकी राष्ट्रपति रोनाल्ड रेगनले वित्तीय संघीयतासम्बन्धी एक राष्ट्रपतीय आदेशमा राजनीतिक स्वतन्त्रतालाई जीवन्त राख्न राष्ट्रिय (संघीय) सरकारको आकार र क्षेत्राधिकारलाई सीमितीकरण गर्नुपर्ने जनाएका थिए । यसले माथिल्लो तहका भन्दा तल्लो तहका सरकारहरू सबल र शक्तिशाली बन्नुपर्छ भन्ने मान्यता स्थापित गर्दछ ।

नेपालसमेत अहिले ४२ मुलुकमा संघीय प्रणाली कायम छ । १५ वटा अति विकसित र अति लोकतान्त्रिक मुलुकमध्ये ११ वटा देशमा एकात्मक राज्यप्रणाली रहेको छ भने चारवटा मुलुकमा संघीय राज्य प्रणाली छ । नेपालको संविधान २०७२ अनुसार संघीय राज्य प्रणालीमा प्रवेश गरिसकेको नेपालका राजनीतिक दलहरू र राज्यका संयन्त्रहरूबीच संघीय प्रणालीको प्रभावकारी राजनीतिक, आर्थिक, सामाजिक वा वित्तीय जग निर्माण गर्नेबारेमा अहिलेसम्म पनि न ठोस दृष्टिकोण बन्न सकेको छ, न त मार्गचित्र नै । फलस्वरूप समष्टिमा कुन 'मोडेल' को संघात्मक पद्धति नेपालले अपनाउन चाहेको हो, त्यसबारेमा नीति-निर्माण तह नै 'कुइरोको काग' बनिरहेको सन्दर्भमा वित्तीय संघीयता जस्तो विशिष्टीकृत विषयको दृष्टिकोण र कार्यनीति अहिलेसम्म बन्न नसक्नु आश्चर्य होइन ।

संघीय राज्यप्रणालीको जग- वित्तीय संघीयता

सारभूत रूपमा नेपालमा संघीयता भन्नु नै राज्य सञ्चालन र निर्णय प्रक्रियालाई समाजको तल्लो तह वा आधारभूत तहसम्म पुर्‌याउनु नै हो । अर्थात् सरकारको घरदैलोमै सरकार भेटिन सक्नुपर्छ । त्यसैले वित्तीय संघीयताको विषय नेपालले परिकल्पना गरेको संघीयताको आधारस्तम्भ हो । तर राज्यले २४० वर्षको एकात्मक राज्य प्रणाली छोडेर संघीय राज्य प्रणाली अपनाउने घोषित नीति अवलम्बन गरेको परिप्रेक्ष्यमा सामाजिक समावेशीकरण, आर्थिक वृद्धि र सार्वजनिक सेवा प्रवाहलाई नयाँ ढंगबाट सुव्यवस्थित गर्नैपर्ने बाध्यताप्रति राजनीतिक तह कतै संवेदनशील देखिन्न । नयाँ संविधान जारी भएको १४ महिना भइसक्दा र नयाँ निर्वाचन गर्नैपर्ने संवैधानिक 'डेडलाइन' समाप्त हुन अब १४ महिना मात्रै बाँकी रहँदासमेत वित्तीय संघीयताको सवाल नेपाल सरकारका नीति-निर्माताहरू, राजनीतिक दल र व्यवस्थापिका-संसद्को प्राथमिकता प्राप्त कार्यसूची बन्न नसक्नु दुर्भाग्यपूर्ण छ ।

सामान्यतयाः वित्त अथवा करले काम अथवा खर्चलाई पछ्याउने गर्छ भनिन्छ । विश्वका जुनसुकै देशमा पनि प्रादेशिक वा स्थानीय तहका सरकारहरूका प्राथमिकता कार्यान्वयन गर्न केन्द्रीय सरकारबाट अनुदान प्राप्त हुन्छ । यसरी अनुदान दिँदा खर्च योजनाअनुरूप (कार्यक्रमिक) अनुदान दिने वा सर्तरहित एकमुष्ट अनुदान दिने प्रचलन रहेको पाइन्छ । अथवा संघीय नेपालमा अबका दिनमा केन्द्रीय सरकारले प्रादेशिक सरकारमार्फत स्थानीय तहलाई अनुदान दिन कस्तो पद्धति अपनाउने त ? सारमा प्रत्येक तहका सरकारहरूमा कसरी वित्तीय अधिकारको विकेन्द्रीकरण हुन्छ । त्यही नै यथार्थमा वित्तीय संघीयता हो । वित्तीय संघीयतामा मूलतः मितव्ययिता, जवाफदेहिता, व्यवस्थापकीयता र स्वशासनका गुणहरू विद्यमान हुनैपर्छ ।

विभिन्न तहका सरकारहरूबीच राजस्व, खर्च र रकमको न्यायपूर्ण विनियोजन नै वित्तीय संघीयताका आधारभूत तत्त्व हुन् । संघीय तहको राजस्व र प्रान्तीय तहको खर्चको अन्तर, जसलाई 'भर्टिकल इनइक्विटी' (लम्बोदर असमता) भन्ने गरिन्छ, त्यसको न्यूनीकरण र समान प्रकृतिको परिस्थितिमा पनि विभिन्न प्रान्तका नागरिकले विविध किसिमका वित्तीय उपचार वा सेवा प्राप्त गर्छन्, जसको अन्तरलाई 'होरिजन्टल इनइक्विटी' (समानान्तर असमता) भनिन्छ, त्यस्तो अन्तरको न्यूनीकरण कसरी गर्ने भन्ने कुरा वित्तीय संघीयताका मूलतः चुनौतीहरू हुन् ।

राजस्व, खर्च र विनियोजन
सार्वजनिक सेवालाई कम खर्चिलो र समतामूलक बनाउनको लागि वित्तीय संघीयताका जटिल प्रश्नहरूको सरल निदान के हुन सक्छ ? खोजिनु आवश्यक छ । संघीय राज्य प्रणाली अपनाउने मुलुकहरूको अनुभवमा सामान्यतयाः कर निर्धारण गर्नुअघि खर्चको आवश्यकता यकिन गर्ने गरिन्छ । यस्तै तल्लो तहका सरकार, माथिल्लो तहका सरकारको अनुदानमा पूर्णतः पराश्रित नहुोऊन् भन्नको लागि खर्चको विकेन्द्रीकरण गर्दा कर पद्धतिलाई पनि समानान्तर रूपमा विकेन्द्रित गर्ने गरिएको पाइएको छ ।

सीमित प्रकृतिका करका दरहरू प्रादेशिक वा स्थानीय सरकारले तय गर्न पाउने संवैधानिक परिकल्पना रहेको छ । यसले करका आधार, तहगत रूपमा निर्धारण गर्नको लागि आवश्यक प्रबन्ध संघीयताको कार्यान्वयन सुरु हुनुअघि नै हुनु आवश्यक छ । त्यसअघि नै नेपालमा राजस्वका स्रोतहरू वा वित्तीय प्रवाह (केन्द्रीय अनुदान) लाई विकेन्द्रित गर्नेबारेमा सैद्धान्तिक आधार र स्रोतसाधनहरूको सूत्रात्मक वितरण पद्धति प्रतिपादन गर्नु झनै वाञ्छनीय छ ।

तल्लो तहका सरकारलाई प्रदत्त राजस्व संकलन गर्ने अधिकारले ती सरकारहरूलाई सार्वजनिक सेवा प्रवाह गर्न सहज हुनेछ । अनुमानित खर्चभन्दा बढी राजस्व उठाउन सकेमा मात्रै तल्ला तहका सरकारहरू जनहितको लागि करको दर घटाउन र सार्वजनिक क्षेत्रको ज्याला दर वृद्धि गर्न सक्षम हुनेछन् ।

विद्यमान स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन २०५५ र नियमावली २०५६ ले नै स्थानीय सरकारलाई वित्तीय विकेन्द्रीकरणमार्फत वित्तीय स्वायत्तता प्रदान गरेको पाइन्छ । यसको अर्थ हो, स्थानीय स्रोतसाधनको परिचालन, करको दर तोक्ने, कर संकलन गर्ने र बजेट बाँडफाँट गर्ने र ऋण लिनसक्ने अधिकार स्थानीय निकायलाई प्रदान गरिएको छ । यसलाई प्रादेशिक सरकारको हकमा पनि विस्तारित गर्न सकिन्छ ।

मूल्य अभिवृद्धि कर (भ्याट) प्रणाली राम्रो र आधुनिक कर प्रणाली हो । विश्वका १६० देशमा 'भ्याट' प्रणाली लागू भएको पाइन्छ । तर संघीयतामा केन्द्रीय, प्रादेशिक र स्थानीय सरकारहरूबीच तहगत रूपमा त्यसको वितरण कसरी गर्न सकिन्छ भन्नेबारेमा अहिलेसम्म सरलीकृत सूत्रको प्रतिपादन हुन सकेको छैन । यही जटिलताले संघीय राज्य प्रणाली अपनाउने विश्वकै सबैभन्दा ठूलो अर्थतन्त्र भएको देश अमेरिकाले मूल्य अभिवृद्धि कर प्रणाली लागू गरेको छैन । उसले पुरानै बिक्रीकर प्रणालीमा चित्त बुझाएको छ । तथापि संघीय राज्य प्रणाली अवलम्बन गर्ने भारतले भने मूल्य अभिवृद्धि कर 'अन्डबार एन्ड निकोबार' प्रान्तमा बाहेक बाँकी २८ वटा प्रान्तमा लागू गरेको छ ।

वित्तीय असन्तुलन

प्रादेशिक वा स्थानीय सरकारहरूले आफ्ना क्षेत्रका जनता वा व्यवसायमा अत्यधिक कर भार थोपरेमा ती सरकारहरूको प्राधिकारमा रहेका जनता वा व्यवसाय अर्को प्रदेश वा अर्को स्थानीय तहमा पलायन हुने गरेको विश्वको अध्ययनले देखाउँछ । यो कुरा संघ वा देशकै हकमा पनि लागू हुन्छ । फ्रान्सको होल्यान्डे सरकारले कर्पोरेट ट्याक्स कुल आम्दानीको ७५ प्रतिशत लगाएपछि धेरै ठूलाठूला फ्रान्सेली व्यावसायीहरू इटाली, बेल्जियम वा जर्मनीलगायतका मुलुकको नागरिकता लिएर कारोबार गरिरहेछन् । स्वाभाविक रूपमा मानिस कम कर तिर्नुपर्ने देश, प्रदेश वा स्थानीय तहतर्फ आकर्षित हुन्छन्, जसले वित्तीय असन्तुलन र आर्थिक विषमता अझै बढाउने खतरा उत्पन्न हुन्छ ।

भारतमा प्रदेशहरूबीच अन्तर-सरकार वित्तीय बाँडफाँटको व्यवस्थापन गर्न १८ वर्षअघिदेखि वित्तीय समायोजन आयोग गठन गर्ने गरिएको छ भने नेपालको संविधान २०७२ को भाग २६ मा पनि एक राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग गठन गर्ने प्रावधान रहेको छ । संघीयतामा पदार्पण गरिसक्दा पनि नेपालमा आयोगको गठनको सुरसार छैन । यस आयोगले प्राकृतिक, आर्थिक तथा वित्तीय साधन-स्रोतको युंक्तिसंगत र सूत्रबद्ध विनियोजन र वितरणमा सघाउ पुर्‌याउनेछ ।

संघीय राज्य प्रणालीमा स्थानीय तथा प्रादेशिक सरकारहरूले कस्तो सामाजिक तथा आर्थिक नीति अपनाउने र सम्बद्ध सरकारहरूको अधिकार क्षेत्र केकति हुने भन्ने विषय अग्रिम रूपमै परिभाषित गर्ने प्रचलन रहेको हुन्छ । असन्तुन्तनलाई न्यूनीकरण गर्न, कुनै पनि देशको जुनसुकै प्रदेशका नागरिकले मानवीय सुरक्षासँग सम्बन्धित स्वास्थ्य, शिक्षा, आवास, विद्युत् सेवा, खाद्य पदार्थ, नागरिकता, जीउधनको रक्षाजस्ता सार्वजनिक सेवा देशको अन्य जुनसुकै प्रदेशबाट पनि समान पहुँचका आधारमा सुलभ तरिकाले प्राप्त गर्नसक्ने गरी प्रत्याभूति गरिनु सर्वाधिक महत्त्वपूर्ण हुन्छ ।

नेपालमा संघीय राज्य प्रणालीको माग हुनुको मूलभूत कारण राजनीतिकभन्दा पनि आर्थिक तथा सामाजिक विषमता नै थियो । उदाहरणको लागि व्याप्त गरिबी, आर्थिक पछौटेपन, राजस्वको न्यायपूर्ण वितरणको अभाव, सार्वजनिक सेवा प्रवाहमा असफलता र समानुपातिक विकासको अभाव सबैभन्दा प्रबल कारण थिए । यी ज्वलन्त समस्याको समाधान आसन्न संघीय राज्य प्रणालीले छोटो समयमै न्यायसंगत तरिकाले खोज्नुपर्ने भीमकाय चुनौती रहेको छ ।

तर नेपाल सरकारद्वार गठित स्थानीय तहको राज्यको पुनर्संरचना आयोगले जनतामा सेवा प्रवाहलाई गम्भीर आघात पार्ने गरी र स्थानीय जनताको घरदैलोबाट राज्यलाई टाढा पुर्‌याउने उल्टो-बाटो समातेकाले नेपालको संघीयता सर्वमान्य संघीय सिद्धान्तविपरीत चल्न खोजेको प्रतीत हुन्छ । यसबाट नेपाललाई केही वर्षभित्रै नाइजेरियाको जस्तो अराजक संघीयताले गाँज्ने खतरा छ ।

अन्तरसम्बन्ध र तनाव

केन्द्रीय र प्रदेश वा परस्पर प्रदेशहरूबीचमै क्षेत्राधिकार तथा स्वायत्तता, जलस्रोतलगायतका प्राकृतिक स्रोत-साधनको बाँडफाँट (खासगरी पानीको भागबन्डा), पुँजी तथा राजस्वको असमान विनियोजन (स्वास्थ्य, शिक्षा तथा विकाससँग सम्बन्धित), 'भ्याट' लगायत अन्य करका दरहरूको विषय, असमान पूर्वाधार विकास प्रदेश-प्रदेशबीच वा परस्पर स्थानीय तहहरूबीच तनाव सिर्जना गर्ने मूल मुद्दा बनिरहेका छन् । यी विषयमा नेपालमै पनि पहाडका र तराईका प्रदेशहरूबीच तनाव सिर्जना हुने अनुमान गर्न सकिन्छ । 'डाउन स्ट्रिम' र 'अप स्ट्रिम' का अधिकारहरू प्रश्नहरू पनि छन् ।

संघीय राज्यप्रणाली अपनाएका भारत, नाइजेरिया, ब्राजिल, इथियोपिया आदि देशहरूमा बेलाबेलामा केन्द्र र प्रान्त सरकारहरूबीच परस्परमा प्राकृतिक स्रोतहरूको उपयोग, पानीको बाँडफाँट, सिँचाइ प्रणाली र सीमासम्बन्धी विवाद नउठ्ने गरेका होइनन् । त्यसैले नेपालको अर्थतन्त्रलाई सुदृढ र सुरक्षित गर्ने वित्तीय संघीयताको 'मोडेल' अपनाउनु नितान्त आवश्यक छ । वित्तीय संघीयताको मोडेल निर्धारण नगरी प्रादेशिक स्वतन्त्रता र संघीयताको लागि आन्दोलनरत समूहसँग राज्य अहिले जस्तोसुकै सम्झौतामा पुगे पनि त्यसले नेपालको सार्वभौमिक अखण्डता र रचनात्मक वित्तीय संरचना निर्माण गर्ने विषय ग्यारेन्टी गर्न सक्तैन ।

-आचार्य राप्रपाका केन्द्रीय सदस्य तथा अन्तर्राष्ट्रिय सम्बन्ध विभागका महासचिव हुन् ।