संवैधानिक अंगहरू सरकारको निगरानीमा रहनुपर्ने हो भने सरकारको कामको परीक्षण कसरी गर्न सक्छन् ?
संविधानका आधारभूत सिद्धान्तहरू विकसित गर्न संयुक्त राज्य अमेरिकाको संविधान निर्माणमा प्रमुख भूमिका खेल्ने जेम्स मैडिसन, अलेक्जेन्डर हैमिल्टन, जोन जे, थोमस जेफर्सनहरूको ज्यादै ठूलो योगदान छ। उनीहरूबाहेक फ्रेन्च दार्शनिक मन्टेस्क्यू र रूसोका लेखहरूले निरंकुशता रोक्न र वैयक्तिक स्वतन्त्रताको रक्षा गर्न विविध सिद्धान्तहरूको वकालत गरेका थिए। झन्डै अढाइ शताब्दीअघि उनीहरूले प्रतिपादन गरेका सिद्धान्तहरू आधुनिक संविधानवादीको लागिसमेत मूल मन्त्र जस्तै बनेका छन्। मन्टेस्क्यूको शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तले राज्यका विभिन्न विभागहरूको काम र शक्ति एउटै विभागमा केन्द्रित गरियो भने निरंकुशताको जन्म हुने हुँदा शक्तिको बाँडफाँटमा जोड दिएका थिए।
जेम्स मैडिसनले यसको अझ विस्तृत व्याख्या गर्दै आफ्नो फेडरालिस्ट पेपरमा लेखेका थिए—‘मानिस देवदूत भए सरकारको आवश्यकता नै पर्ने थिएन, देवदूतले मानिसको शासन गर्ने भए आन्तरिक र बाह्य नियन्त्रण चाहिने थिएन। तर, मानिसले मानिसमाथि शासन गर्ने सरकार बनाउँदा अप्ठेरो के हुन्छ भने पहिले सरकारलाई शासन गर्न सक्षम बनाउनुपर्छ भने अर्कोतर्फ सरकार आफैं नियन्त्रित हुन वाध्य बनाइनुपर्छ।’ यिनै सिद्धान्तहरू आधुनिक लोकतान्त्रिक संविधानका आधार स्तम्भ बनेका छन्।
संवैधानिक अंगहरू राज्यका तीन मुख्य शाखा हुन जसको क्षेत्राधिकार संविधानले नै स्पष्ट गरिदिएको हुन्छ। यी तीन अंग आआफ्ना अधिकार प्रयोग गर्न स्वतन्त्र हुनुपर्छ र यसमा अन्य अंगको हस्तक्षेप हुनु हुँदैन भन्ने शक्ति पृथकीकरणको मान्यता रहेको छ। तीन अंगहरूमा देखिन सक्ने निरंकुश शैलीलाई नियन्त्रण गर्न एकले अर्कोलाई नियन्त्रण र सन्तुलन गर्न सक्ने संवैधानिक प्रावधानहरू राखिने गरिन्छ। यसबाट संवैधानिक सन्तुलन—चक्र (व्यालेन्स ह्विल) को रूपमा स्वनियन्त्रित र स्वसंयमित रूपमा कार्य गर्दछन् यसबाहेक संविधानले अन्य स्वतन्त्र संवैधानिक निकायहरूको व्यवस्था पनि गरेको हुन्छ। यी निकायहरूको व्यवस्था संविधानमा नै गरिएको हुन्छ। संविधानबाट नै आफ्नो शक्ति प्राप्त गरेका हुन्छन्। यहाँ के बुझ्न जरुरी छ भने संवैधानिक निकायहरू कानुनद्वारा निर्मित संस्थाहरू (स्टाट्युटरी बडिज) भन्दा कार्यात्मक स्वायत्तता र हैसियतमा धेरै माथि हुन्छन्।
संवैधानिक अंगहरूले शासकीय शक्तिको बाँडफाँट गर्दछन् भने संवैधानिक निकायहरूले कार्यकारीलाई आत्मसंयमित र नियन्त्रित हुन वाध्य पार्दछन्। जहाँ यी अंग र निकायहरू प्रभावकारी हुन्छन् त्यहाँ व्यक्तिका मौलिक हक अधिकार बढी संरक्षित हुन्छन्। संवैधानिक निकायको कार्यक्षेत्र बृहत राज्य शक्ति विभाजनमा कार्यकारिणीभित्रकै मानिएकाले यी संस्थाहरूले राम्रो कार्यसम्पादन गर्दा सरकार सफल हुने र विपरीत स्थितिमा सरकार बदनाम हुने गर्दछ। लोकतान्त्रिक शासन व्यवस्था भएका देशहरूको सफलताको पहिलो सर्त नै यी संस्थाहरूको स्वायत्तता र प्रभावकारितालाई लिने गरिन्छ।
अमेरिकी संविधान निर्माता स्वतन्त्रताप्रति यति संवेदनशील थिए कि शक्ति वितरण विभिन्न पद र संस्थाहरूमा गरेर सीमित सरकारको अवधारणामा सहमति गरेका थिए। मैडिसनले सरकारको संरचनासम्बन्धी एक लेखमा भनेका थिए—‘ एकात्मक गणतन्त्रमा जनताले समर्पण गरेको शक्ति एकल सरकारमा दिइन्छ र सरकारको यो शक्तिलाई विभिन्न विभाग र विशिष्ट संस्थाहरूमा बाँडफाँट गरिन्छ। अमेरिका जस्तो संघात्मक गणतन्त्रमा जनताले सुम्पेको शक्तिलाई पहिले दुई सरकारका तहहरूमा वितरण गरिन्छ र यसरी वितरीत शक्तिलाई पुनः फरक विशिष्ट संस्थाहरूमा वितरण गरिन्छ।’ लोकतान्त्रिक गणतन्त्रमा सबै शक्ति जनताबाट प्राप्त हुने, यसको प्रयोग जनताकै निगरानीमा निश्चित अवधिसम्म गर्न सकिने र यसलाई पनि सीमित व्यक्तिको हातमा नदिई धेरै हातहरूमा वितरण गरिन्छ। ह्यामिल्टनको भनाइमा ‘मानिस प्राय अवसर पाइनासाथ स्वच्छ खेल खेल्दैन, बरु अवान्छित आग्रह राख्न थाल्छ।’ त्यसैले शक्तिमा रहनेहरूको गल्ती र छलछाम (इरर एन्ड इम्पोजिसन) तथा शक्तिको दुरुपयोग रोक्न कार्यकारीदेखि सबै राज्यका अंगहरूलाई नियन्त्रण र सन्तुलनमा राख्न आवश्यक हुन्छ भन्ने संविधानविद्हरूको तर्क छ। अन्यथा जनताको स्वतन्त्रतालगायतका मौलिक हकहरूको रक्षा पनि हुँदैन र सार्वजनिक पदाधिकारीहरू निरंकुश हुने खतरा रहन्छ।
नेपालको संविधान लोकतान्त्रिक मूल्यमान्यताको कसीमा उत्कृष्ट मानिन्छ। शक्तिको पृथकीकरणका साथै राज्यका तीन अंगहरूको स्वेच्छाचारितामाथि अंकुश लगाउन नियन्त्रण र सन्तुलनको प्रभावकारी व्यवस्था हाम्रो संविधानले गरेको छ। यसबाहेकका स्वतन्त्र संवैधानिक निकायहरूको व्यवस्था गरिदिएर ती निकायका काम, कर्तव्य र अधिकारको व्यवस्था पनि संविधानमै गरिएको छ। यसो गर्नुको आशय नै कार्यकारिणीको अनुचित दबाब थेग्न सक्ने बनाउनु हो। यी निकायका पदाधिकारीलाई ‘प्लेजर अफ दि गभर्नमेन्ट’ मा हटाइने वा राख्ने नभई संसद्को दुईतिहाइले मात्र महाभियोग पारित गरेर हटाउनुपर्ने कठोर व्यवस्था राख्नुको अभिप्राय नै सरकारको कोपभाजनबाट सुरक्षा दिनु हो। यसका पदाधिकारीले अन्य सरकारी नियुक्ति लिन नपाउने प्रावधान संविधानमा राखेर भविष्यको कुनै पनि प्रलोभनमा पर्नबाट जोगाएको देखिन्छ। लोभले भय सिर्जना गरिदिन्छ, भयग्रस्त मानसिकता निष्पक्ष कार्यसम्पादनका लागि अवरोधक हो। तर, संवैधानिक प्रावधानहरू यी निकायको स्वतन्त्रताका लागि पर्याप्त आधार होइनन्। यसका लागि सक्षम कानुनलगायत अन्य आधारहरू पनि सकारात्मक हुन जरुरी छ।
स्वतन्त्र निकायका लागि केही मान्य पूर्वसर्त छन् जसको कसीमा यी संस्थाहरू कति स्वतन्त्र छन् परीक्षण गर्न सकिन्छ। पहिलो सर्त कानुनी हैसियतलाई लिइन्छ। देशको संविधानमा नै अनतिक्रम्य हुनेगरी भूमिका तोकिएको हुन्छ। संविधानअन्तर्गत बन्ने कानुनमा यसलाई अझ व्यवस्थित हुनेगरी सारवान र प्रक्रियाहरू उल्लेख हुनुपर्छ। दोस्रो सर्त भनेको प्रशासनिक स्वायत्तता हो। स्वतन्त्र संवैधानिक निकायहरूलाई आफ्नो प्रशासन सञ्चालन गर्न एक हदसम्मको स्वायत्तता दिइएन भने आफ्ना नीति र कार्यक्रम सञ्चालन गर्न कठिन हुन्छ। कर्मचारीहरू यी निकायप्रति भन्दा आफ्नो तालुक निकायप्रति जवाफदेही हुने वातावरण बन्यो भने स्वतन्त्र निकाय नाम मात्रका हुन पुग्छन्।
अर्को पूर्वसर्त भनेको आर्थिक स्वायत्ततालाई लिइन्छ। स्वतन्त्र संवैधानिक निकायलाई अन्य निकायलाईभन्दा आर्थिक स्वायत्तता दिनुपर्छ अन्यथा बजेटको अनावश्यक नियन्त्रणद्वारा यी संस्थालाई प्रभावमा पार्ने सम्भावना रहन्छ। त्यसैले यी संस्थाको खर्च रकमलाई संविधानमा नै मतदान नहुने (नन् भोटेवल) प्रावधान राख्ने गरिन्छ। अर्को महŒवपूर्ण पक्ष भनेको संवैधानिक निकायहरूको जवाफदेहिता हो। यी निकायहरू सरकारप्रति उत्तरदायी हुँदैनन्। उनीहरूको उत्तरदायित्व जनताको प्रतिनिधिको थलो संसद्प्रति हुने गर्छ र अन्तिम उत्तरदायित्व संविधान र नागरिकहरूप्रति हुनुपर्छ। बाह्य धारणाले पनि यी निकायहरूको स्वतन्त्ररूपमा कार्य गर्न वातावरण र दबाब सिर्जना गर्छ।
यी निकायहरूको स्वच्छतालाई आन्तरिक र बाह्य दुवै सरोकारवालाबाट स्वीकारियो भने कसैले हस्तक्षेप गर्न खोजे पनि यिनीहरूले नै प्रतिरोध गर्न सक्छन्। अन्तर्राष्ट्रिय मान्यता पनि अर्को सर्त हो, जसले स्वतन्त्ररूपमा काम गर्न सघाउँछ। लेखा परीक्षणसम्बन्धी अन्तर्राष्ट्रिय संस्था, मानव अधिकारसँग सम्बन्धित राष्ट्रिय अन्तर्राष्ट्रिय संस्थाहरू, भ्रष्टाचार नियन्त्रणमा काम गर्ने अन्तर्राष्ट्रिय संस्थाहरूले आआफ्ना परिसूचक र मानदण्डहरू विकसित गर्ने गर्छन् र यसमा खरो उत्रिएको संस्थाको कामलाई प्रत्यक्ष÷परोक्षरूपमा बल पुर्याइरहेका हुन्छन्। आन्तरिक सक्षमता भएन भने जतिसुकै अधिकार दिए पनि प्रतिफल दिन नसक्ने हुँदा यसले पनि यी निकायको भूमिकामा असर पर्छ।
संवैधानिक निकायले हालसम्म प्राप्त गरिरहेका सीमित प्रशासकीय र आर्थिक स्वायत्तता वा अधिकारलाई सुविचारितरूपमा संकुचन गर्न खोजिएको देखिन्छ।
नेपालका संवैधानिक निकायहरू आफ्नो संवैधानिक भूमिका निभाउन कति स्वतन्त्र र सक्षम छन् भन्ने समीक्षा उल्लिखित पूर्वसर्तहरूका आधारमा गर्नुपर्ने हुन्छ। तर, दुःखका साथ भन्नु परेको छ कि स्थिति नकारात्मकतिर जाँदैछ। संविधानले निर्दिष्ट गरिदिएका जिम्मेवारी प्रभावकारी रूपमा सम्पादन गर्न आवश्यक कानुन बन्ने क्रममा यी निकायलाई परोक्षरूपमा कमजोर बनाउन खोजिँदैछ। संवैधानिक निकायले हालसम्म प्राप्त गरिरहेका सीमित प्रशासकीय र आर्थिक स्वायत्तता वा अधिकारलाई सुविचारितरूपमा संकुचन गर्न खोजिएको देखिन्छ। संविधानले संवैधानिक निकायहरूको प्रशासनिक खर्चसम्बन्धी बजेटलाई सञ्चित कोषमाथि व्ययभार हुने स्पष्ट बोलेको छ, तर एउटा सरकारी विभागको जस्तो सामान्य खर्चमा पनि अर्थ मन्त्रालयको स्वीकृति लिनुपर्ने गरी कानुनी व्यवस्था गरिँदैछ। हो, तोकिएको सिलिङभन्दा माथिको बजेट माग भएको अवस्थामा वित्तीय स्थिति हेरेर अर्थ मन्त्रालयले आफ्नो अधिकार प्रयोग गर्नु स्वीकार्य हुन सक्छ।
हालसम्म लोक सेवा आयोगले परीक्षासम्बन्धी खर्च आफ्नै निर्णयले प्रचलित कानुनको प्रक्रिया पूरा गरी खर्च गर्ने कानुनी व्यवस्था थियो। निर्वाचन आयोगले भैपरी आउने शीर्षकअन्तर्गतको रकम अर्थ मन्त्रालयको स्वीकृतिबिना खर्च गर्न सक्दथ्यो, हालै केही नेपाल ऐन संशोधन गर्ने ऐनद्वारा यो अधिकार खोसिएको छ। यी निकायहरूलाई यो अधिकार दिनुको अर्थ आफ्नो भूमिका निभाउन घुमाउरो प्रक्रियामा जान नपरोस् भन्ने नै हो भने सर्वसञ्चित कोषमाथि व्ययभार हुने खर्चमा सरकारले हस्तक्षेप गर्न नहुने मान्यता पनि हो। यस्तो सामान्य विषयमा समेत सरकारले सानो चित्त राखेको देखिन्छ।
संवैधानिक निकायको सीधा उत्तरदायित्व संसद्प्रति हुने व्यवस्था यस्ता निकायको व्यवस्था गर्ने प्राय सबै देशका संविधानमा गरिएको देखिन्छ। नेपालको संविधानमा समेत यी निकायको उत्तरदायित्व संसद्प्रति हुने र संसदीय समितिहरूले प्रतिवेदनलगायतका विषयमा अनुगमन गर्न सक्ने प्रावधान राखिएको छ। यसबाहेक संविधानप्रति र अन्तिमरूपमा नागरिकहरूप्रति उत्तरदायी हुनुपर्ने कुरा अन्तरनिहीत नै छ। कार्यकारीप्रति प्रत्यक्ष÷परोक्षरूपमा उत्तरदायी बनाउन खोजियो भने यसले सन्तुलन चक्र त खलबलिन्छ नै संविधानको उल्लंघन र लोकतन्त्र नै कमजोर हुने खतरा बढ्छ। नेपालमा विडम्बना नै भन्नुपर्छ हाम्रा विधिनिर्माता यसमा त्यति गम्भीर देखिएनन्। यसको उदाहरण हो हालै प्रतिनिधिसभाबाट पारित ‘आर्थिक कार्यविधि र वित्तीय उत्तरदायित्व सम्बन्धी ऐन।’ उक्त ऐनमा संवैधानिक निकायका प्रमुखहरूलाई आर्थिक मामिलामा प्रधानमन्त्रीले निगरानी गर्ने व्यवस्था राखिएको छ।
संवैधानिक अंगहरू सरकारको निगरानीमा रहनुपर्ने हो भने सरकारको कामको परीक्षण कसरी गर्न सक्छन् ? महालेखाले कति निर्भिक भएर सरकारी आम्दानी खर्चको लेखापरीक्षण गर्न सक्ला ? अख्तियारले नेतृत्वमा रहने पदाधिकारीको भ्रष्टाचारको छानबिन गर्नुपर्यो भने कति सहज होला ? लोक सेवा आयोगलाई कर्मचारीतन्त्रमा योग्यता प्रणाली स्थापित गर्न कति अप्ठेरो पर्ला ? यस्ता संवेदनशील विषयमा जनप्रतिनिधिको थलो संसद् बढी नै चनाखो हुनु पर्दथ्यो।
संवैधानिक निकायहरूसम्बन्धी नयाँ संविधानअनुरूप हुनेगरी ऐन बन्ने क्रममा छन्। तर, संसद्मा सरकारबाट विधेयक प्रस्तुत गर्दा यी निकायको परामर्शअनुरूप त गरिएन नै संविधान, मान्य सिद्धान्त, अन्तर्राष्ट्रिय संयन्त्रविपरीत भएको भन्ने टिप्पणी भइरहेको छ। मानव अधिकार आयोग ऐनको संशोधनका प्रावधानलाई लिएर राष्ट्रिय र अन्तर्राष्ट्रिय स्तरमा नकारात्मक प्रतिक्रिया आइरहेको देखिन्छ।
अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐनको संशोधनमा मन्त्रिपरिषद्को निर्णय अख्तियारको कार्यक्षेत्र बाहिर राख्ने विधेयक मस्यौदा संसद्मा पेस हुँदैछ भन्ने कुरा बाहिर आएको छ। यसअघि मन्त्रिपरिषद्को नीतिगत निर्णय मात्र कार्यक्षेत्र बाहिर राखिएको थियो। साँच्चै यो प्रावधान नै संसद्बाट पारित हुने हो भने अख्तियारको क्षेत्राधिकारमा ठूलो संकुचन आउने देखिन्छ। महालेखा परीक्षकको यसअघिका अधिकार संकुचित हुने गरी ‘आर्थिक कार्यविधि र वित्तीय उत्तरदायित्वसम्बन्धी ऐन’ को विधेयक मस्यौदामा राखिएको पाइयो।
लोक सेवा आयोगको विद्यमान ऐनले आयोगमा कार्यरत कर्मचारी सरुवा गर्दा आयोगको सहमति लिनुपर्ने व्यवस्था गरेकोमा यसको संशोधन विधेयकमा यो प्रावधान हटाइएको छ। आयोगको गोप्य काममा संलग्न कर्मचारीलाई सरकारले बिना परामर्श सरुवा गर्दै जाने हो भने आयोगले प्रभावकारी रूपमा आफ्नो काम त गर्न सक्दैन नै उनीहरू आयोगप्रति भन्दा अन्यत्रै उत्तरदायी हुने क्रम बढ्नेछ। यस परिस्थितिमा निष्पक्षता, स्वच्छता र योग्यता प्रणाली कायम गर्न आयोग असफल हुने स्थिति निर्माण हुँदै जान्छ। यी स्वतन्त्र संवैधानिक निकायहरू लोकतन्त्रका गहना हुन् र यिनीहरूको प्रभावकारिताले नै अन्ततः सरकारकै सफलता सुनिश्चित हुने हो। त्यसैले सरकार र संसद्ले यी संस्थाहरूको
क्षयीकरण हुन दिनु हुन्न। सरकारको सकारात्मक सोच र उदार व्यवहारले मात्र यी संस्था प्रभावकारी भई संविधानको सफल कार्यान्वयन हुन सक्छ। संयुक्त राज्य अमेरिकाको ब्ल्याक्सबर्ग भन्ने स्थानमा सन् १९८६ मा राजनीतिज्ञ, प्रशासनविद्, राजनीतिशास्त्री लगायत विद्वत्वर्गको भेला भएको थियो। उक्त भेलाले ‘ब्ल्याक्सबर्ग डिक्लेरेसन १९८६’ जारी गरेको थियो। त्यसको रोचक निचोड थियो—‘लोकतन्त्र लोकसम्मतिमा चल्दछ, लोकसम्मति निर्वाचित प्रतिनिधिहरूमा मात्र प्रतिबिम्बित हुँदैन बरु संविधानले व्यवस्था गरेका वैधानिक संस्थाहरूमा समेत देखिन्छ।’
संविधानले स्पष्ट व्यवस्था गरेका संवैधानिक अंगहरू र निकायहरू लोकतन्त्रका पूर्वसर्त हुन्। राजनीति प्राय प्रतिस्पर्धा, ईश्या र शक्तिको खेलबाट ग्रसित हुन्छ। त्यसैले लोकतन्त्र सुदढ बनाउन, देशमा सुशासन कायम गर्न यी संस्थाहरूको सवलीकरण अति आवश्यक मानिन्छ। देशमा राजनीतिक अन्यौल र अस्थिरता भएको स्थितिमा त संवैधानिक अंग र निकायहरूले ‘अटो पाइलट’ को रूपमा सफल अवतरण गराउँछन्।
प्रतिक्रिया दिनुहोस !
