नीति र नीतिगत निर्णयको सीमा

कानुन वा अधिकार क्षेत्र नाघी मन्त्रिपरिषद्ले सामूहिक निर्णय गरेमा त्यसका लागि जिम्मेवार हुनु नपर्ने हो ?

नीति पूर्वीय सनातन परम्परामा बहुधा प्रचलित शब्द हो। शुक्रनीति, विदुरनीति, चाणक्य नीति र भर्तृहरि आदि नीतिका उदाहरण रहेका छन्। यस्तै अनेक नीतिश्लोक र नीतिकथाहरू पनि रहेको पाइन्छ।

‘नयनात् नीति रुच्यते’ अर्थात् खराबबाट असल मार्गतर्फ अग्रसर हुन अभिप्रेरित गर्नु नीति हो। संस्कृतमा नीति भनेको निर्देशन, दिग्दर्शन, व्यवहार, आचरण, चालचलन, कार्यक्रम आदि हुने बताइएको छ। साथै नीतिको सम्बन्ध नैतिकता (मोरल) सँग पनि हुन्छ। (संस्कृत हिन्दी शब्दकोश वामन शिवराम आप्टे)

चाणक्य नीतिका सुरुका श्लोक हेर्दा के गर्न हुन्छ र के गर्न हुँदैन भन्ने सबैका भलाइका कुरा नीति हुन्। नीतिशास्त्रहरूको सार हेर्दा मानिस, समाज र राष्ट्रको जीवन र तिनीहरूका सम्बन्धसँग सम्बन्धित गर्न हुने र गर्न नहुने भनी विषय खुलाइएका ज्ञान र भलाइका कुरा नै नीति हुन् भन्ने देखिन्छ।

 संविधानमा निर्देशक नीति

नेपालको संविधानको धारा ५१ मा राज्यका विभिन्न निर्देशक नीतिहरू उल्लेख छन्। ती नीतिको प्रकृति, सीमा र सोसम्बन्धी प्रक्रिया धारा ५२ देखि ५५ सम्म उल्लेख छ। ती व्यवस्था हेर्दा संवैधानिक नीति क्रमशः कार्यान्वयन गर्न सकिने, नीति कार्यान्वयन सम्बन्धमा सरकारले राष्ट्रपतिसमक्ष वार्षिक प्रतिवेदन पेस गर्नुपर्ने र राष्ट्रपतिले प्रधानमन्त्रीमार्फत संघीय संसद्मा पेस गर्ने, संसद्ले कार्यान्वयन भए–नभएको अनुगमन र मूल्यांकन गर्न समिति गठन गर्ने तर यसको कार्यान्वयनबारे अदालतमा प्रश्न उठाउन नपाइने उल्लेख छ। यी निर्देशक नीति कार्यपालिका र विधायिकाको कर्तव्य हुने तर न्यायपालिकाको अधिकार क्षेत्र भने आकर्षित नहुने देखिन्छ। निर्देशक नीति कानुनजस्तो बाध्यात्मक नहुने र सो अर्थमा यी नीतिको प्रकृति कानुनभन्दा फरक हुने देखिन्छ। कार्यपालिका र विधायिकाले यसलाई नाघ्न नसक्ने तर क्रमशः लागू गर्ने छुट भने रहेको देखिन्छ।

 संविधानको पेटबोली र अनुसूचीमा नीति

संविधानको धारा ५९ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले आफ्नो अधिकारभित्रको आर्थिक अधिकारसम्बन्धी विषयमा कानुन, बजेट, निर्णय, नीति, योजना तयार गर्ने र कार्यान्वयन गर्ने व्यवस्था छ। संविधानको यो व्यवस्थाअनुसार राज्यका तीनै तहले आर्थिक विषयमा नीतिसमेत बनाउने अधिकार राख्छन्। संघले साझा सूचीका विषयमा र आर्थिक अधिकारका अन्य क्षेत्रमा प्रदेशमा समेत लागु हुने गरी आवश्यक नीति, मापदण्ड र कानुन बनाउन सक्छ।

राष्ट्रप्रमुखले प्रत्येक वर्ष विधायिकामा गर्ने खास सम्बोधनलाई ‘नीति तथा कार्यक्रम’ भन्ने चलन छ तर यसलाई संविधानको धारा ९५ मा सम्बोधनभित्र पारिएको छ।

संविधानको अनुसूची ५ मा वित्तीय नीति, मौद्रिक नीति, जलस्रोत संरक्षण र बहुआयामिक सम्बन्ध नीति, स्वास्थ्य नीति, राष्ट्रिय यातायात नीति, राष्ट्रिय यातायात नीति, भूउपयोग नीति, बस्ती विकास नीति, पर्यटन नीतिजस्ता नीतिहरू संघीय अधिकारको सूचीमा पर्ने बताइएको छ। यी नीतिगत निर्णयभन्दा पनि नीति नै हुन्।

अख्तियारले प्रवेश गर्न नमिल्ने र अख्तियार प्रवेश नगरेका विषयमा अदालतले बोल्न नमिल्ने भएपछि कुन निर्णय नीतिगत हो र कुन होइन भन्ने विषयमा अन्तिम निर्णय कसले गर्ने हो भन्ने प्रश्न पनि टड्कारो नै छ।

यस प्रकार संघीय सरकारले संविधानको भाग ४ का नीति कार्यान्वयन गर्न र अनुसूची ५ का विषयमा नीति बनाउन सक्ने संवैधानिक अधिकार रहेको देखिन्छ। अनुसूची ५ मा खास नीतिबारे उल्लेख गरेकाले यीबाहेकका विषयमा संघले नीति बनाउन पाउने हो–होइन भन्ने प्रश्न उठ्न सक्छ। के बाँकी विषयमा नीति बनाउन संविधान निर्माताले आवश्यक नदेखेकाले त्यति मात्र संविधानमा राखेको हो त ? अनि ती विषयमा कानुन बनाउन नमिल्ने नीति मात्र बनाउन मिल्ने भन्न खोजेको हो भन्ने प्रश्न पनि उठाउन सकिन्छ। अर्थात् अनुसूचीमा नीति शब्द उल्लेख नगरी विषय मात्र उल्लेख गरेको भए ऐन, नियम वा नीति जे बनाउन उपयुक्त हुन्थ्यो, त्यो बनाउन वाधा पर्ने थिएन। किनकि नीति, ऐन वा नजिर नभएकाले यो कार्यकारिणीले नै बनाउने कुरा शक्ति पृथकीकरणको सामान्य ज्ञान नै थियो। यो संविधान मसौदाको समस्या हो।

 संविधानमा नीतिगत निर्णयमा कारबाही नहुने लबजको खोजी

संविधानको धारा २३९ मा अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगको काम, कर्तव्य र अधिकारबारे उल्लेख छ। यसमा सामूहिक वा नीतिगत निर्णयका विषयमा अनुसन्धान र कारबाही हुन नसक्ने भन्ने उल्लेख छैन। संविधानको यस धारामा संविधानमा छुट्टै व्यवस्था भएका अधिकारी र अन्य कानुनले छुट्टै व्यवस्था गरेको पदाधिकारीका हकमा आयोगले निजहरू पदमा रहँदासम्म अनुसन्धान गर्न नसक्ने व्यवस्था गरिएको छ। यसरी संवैधानिक व्यवस्था हेर्दा नीतिगत वा सामूहिक निर्णय गरेका विषयमा अख्तियारको अधिकार क्षेत्र आकर्षित नहुने भन्न सकिँदैन। अर्थात् यो संवैधानिक संरक्षण होइन।

अपराध अनुसन्धानका विषयमा संविधानले छुट नदिएकोमा विधायिकाले छुट दिन पाउने नपाउने के हो भन्ने ज्वलन्त प्रश्न छ। कस्ता निर्णयलाई नीतिगत मान्ने, त्यसका प्रकृति र चरित्र केकस्ता हुने, त्यस्ता विषयमा निर्णयपूर्व केकस्ता प्रक्रिया पूरा भएको हुनुपर्ने, कस्ता र कसरी पेस भएका प्रस्तावबाट नीतिगत निर्णय हुन नसक्ने र नीतिगत निर्णय भएकोमा केकसरी सार्वजनिक गर्ने भन्नेजस्ता विषयमा गम्भीर बहस आवश्यक छ।

सरकार प्रणाली र नीतिगत निर्णय

नेपालको सरकार सञ्चालन प्रणालीमा नीतिगत निर्णय र पटके निर्णय भन्ने लबज बहुधा प्रयोग हुने गरेको छ। कहिलेकाहीं एकपटके निर्णय पनि हुने गरेका छन्। नीतिगत निर्णय भनेको के हो भन्नेबारे खास कानुनी परिभाषा भेटिँदैन। कानुनमा प्रस्ट परिभाषा नभएको विषयमा व्यवहार र सामान्य समझका आधारमा परिभाषा गर्नुपर्ने हुन्छ। सामान्यतः सम्पूर्ण देश वा खास क्षेत्र वा खास वर्गका सबैलाई समान रूपमा लागू हुने वा प्रभाव पार्ने निर्णय नीतिगत निर्णय हो।

नीतिगत निर्णय एउटा वा सीमित व्यक्तिसँग मात्र सम्बन्धित हुँदैन। निर्णय नीतिगत हुन त्यो सार्वजनिक हुनुपर्छ। सार्वजनिक रूपमा जानकारीमा नआउने निर्णय नीतिगत हुन सक्दैन। नीतिगत विषयले पार्ने प्रभावबारे जानकारी पाउने हक सबैमा हुन्छ। गोप्य रहने वा लाभ दिन खोजिएका सीमित व्यक्तिलाई सम्म जानकारी दिइने विषय नीतिगत हुन सक्दैन।

नेपालका कुनै पनि अस्पतालका लागि अमूक उपचारयन्त्र झिकाएमा यति प्रतिशत भन्सार छुट दिने भन्ने निर्णय नीतिगत हो। किनकि जुनसुकै अस्पतालले त्यो यन्त्र झिकाए त्यो सुविधा पाउँछ। फलानो औषधिमा भन्सार छुट हुने भन्ने निर्णय पनि नीतिगत हो किनकि त्यो औषधि झिकाउने सबैले त्यो छुट पाउँछन्। त्यसको सट्टा कुनै खास अस्पताल वा फलानो व्यापारीलाई यति प्रतिशत छुट दिने भनी निर्णय गरे त्यो पटके निर्णय हो। अस्पताल वा व्यक्तिविशेषले निवेदन दिए पनि निवेदक अस्पताल र व्यापारीबाहेक त्यसै प्रकारका अरू सबैलाई पनि छुट दिने निर्णय गर्नु पटके विषयबाट उठेको नीतिगत निर्णय हो।

नीतिगत निर्णय हुन त्यो देशव्यापी हुनैपर्छ भन्ने छैन। जस्तो– अमूक जिल्लाका सबै किसानलाई स्याउ खेतीमा प्रति रोपनी यति अनुदान दिने भन्ने निर्णय पनि नीतिगत निर्णय हो। तर दुईचारवटा किसान मात्र छानी लाभ दिनु नीतिगत निर्णय होइन पटके हो। फलाना समयमा आएको बाढीबाट प्रभावित सबैलाई फलानो सहुलियत वा सुविधा दिने भन्ने निर्णय नीतिगत हो। पीडितहरूमध्ये कसैलाई छानेर दिने निर्णय गर्नु नीतिगत होइन। अर्थात् नीतिगत निर्णयले खास व्यक्ति वा संस्थालाई मात्र प्रभावित गर्दैन। त्यसले सिंगो मुलुक वा खास क्षेत्र वा वर्गलाई प्रभावित गर्छ।

सरकारले कहिलेकाहीं कतिपय निर्णय यो एकपटकलाई भनी गर्ने गरेको पनि पाइन्छ। यस्तो निर्णय अपवादात्मक रूपमा नगरी नहुने ठानिएको तर सामान्यरूपमा गर्न नमिल्ने वा भविष्यमा गर्न नचाहेको विषयसँग सम्बन्धित हुन्छ। यस्तो निर्णय सामान्यतः गर्न नमिल्ने विषयमा अनुहार छोप्न पनि गरिन्छ। कहिलेकाहीं अरूलाई पछि त्यो सुविधा वा सहुलियत नदिने मनसाय देखाउन पनि गरिन्छ। यस्तो निर्णय गर्नु नियम होइन, अपवादसम्म हो भनी आरोपबाट बच्न पनि गरिन्छ। कहिले कसैको हितमा निर्णय गर्नुपर्ने बाध्यता भएकोमा अरूलाई बाहेक गरी दबाब दिनेको स्वार्थमा काम गर्न पनि एकपटके निर्णय गरिन्छ। कहिलेकाहीं कसैलाई अन्याय हुन नदिन पनि यस्तो निर्णय गरेको हुन सक्छ। यस्ता एकपटके निर्णयलाई नीतिगत निर्णय भन्न सकिँदैन।

मन्त्रिपरिषद्मा प्रस्ताव पेस गर्ने तरिका

नेपालमा मन्त्रिपरिषद्बाट निर्णय गर्दा मन्त्रालयबाट प्रस्ताव तयार गरी मन्त्रिपरिषद् सचिवालयमा पठाइन्छ। ती प्रस्तावमा प्रक्रिया पुर्‍याउन बाँकी भए मन्त्रिपरिषद् सचिवालय र मन्त्रिपरिषद्बाट पनि प्रस्ताव फिर्ता गर्ने चलन छ। निर्णय कानुनबमोजिम र प्रक्रिया पूरा गरी होस् भन्नलाई यसो गरिन्छ। मुख्य सचिवले प्रधानमन्त्रीलाई प्रस्तावको मजबुन जानकारी गराउँदा चित्त नबुझे प्रधानमन्त्रीले प्रस्ताव फिर्ता पठाउन वाधा हुँदैन।

अघिल्लो सरकारका पालामा निर्णय गर्न मन्त्रिपरिषद्मा पुर्‍याइएका प्रस्ताव नयाँ सरकार आएपछि मन्त्रालयमा फिर्ता पठाउने गरिन्छ। सिद्धान्ततः अघिल्लो मन्त्रीले दिएको स्वीकृतिलाई पर्याप्त मानिँदैन, त्यसमा नयाँ मन्त्रीलाई त्यो प्रस्ताव अगाडि बढाउने वा नबढाउने छुट हुने मानिन्छ।

मन्त्रालयमा तहतह पेस हुँदै मन्त्रीबाट निर्णय भई मन्त्रिपरिषद्मा पेस हुने प्रस्ताव नियमित प्रस्ताव हो।

कहिलेकाहीं मन्त्रालयबाट प्रस्ताव तयार भएको हँुदैन तर पनि निर्णय भएर आउने गरेको पाइन्छ। त्यस्तोमा विभागीय मन्त्रीले ठाडो प्रस्ताव पेस गरी मन्त्रिपरिषद्बाट निर्णय भएको भनिन्छ। कहिलेकाहीं प्रधानमन्त्रीले आफैं ठाडो प्रस्ताव राखेको भन्ने पनि सुनिन्छ। ठाडो प्रस्तावबाट पटके निर्णय मात्र हुन्छ कि नीतिगत निर्णय पनि गरिन्छ त ? प्रधानमन्त्री वा मन्त्रीले पेस गरेको ठाडो प्रस्तावमा मन्त्रिपरिषद्ले नीतिगत निर्णय गरेको विषय आयोगको क्षेत्राधिकारभित्र पर्ने–नपर्ने के हो ? किनकि ठाडो प्रस्ताव प्रक्रिया पूरा नगरी वा छलेर आएको प्रस्ताव हो।

कहिलेकाहीं कतिपय विषय मन्त्रिपरिषद्मा प्रस्तावका रूपमा मात्र होइन, कुनै पनि रूपमा पेस हुँदैन, तैपनि निर्णय हुने गरेको पाइन्छ। सुन्दा आश्चर्य लागे पनि बेलाबेलामा यस्तो हुने गर्छ। खासगरी मन्त्रिपरिषद्बाट निर्णय भएपछि कुनै विषय छुटेमा वा प्रधानमन्त्रीलाई तत्काल केही गर्नैपर्ने लागेमा अमूक विषय फलानो दिनको निर्णयमा समावेश गर्ने भनी प्रधानमन्त्रीले अह्राएमा मुख्य सचिवले निर्णय भएको भनी प्रमाणित गर्ने गरिन्छ। यसलाई विनाप्रस्तावको अह्रौटे निर्णय भन्न सकिन्छ। यस्ता निर्णय पटके मात्र हुन्छन् कि नीतिगत पनि हुन्छन् वा हुन्थे भन्ने कुरा प्रधानमन्त्री र मुख्य सचिव भइसकेका व्यक्तिहरूले भन्न सक्ने विषय हो। जे होस्, मन्त्रिपरिषद् बैठकको कार्यसूचीमा समावेश नभएका र मन्त्रीहरूलाई वितरण नगरिएको र ठाडै भए पनि बैठकमा प्रस्तावित नभएका विषयमा भएको निर्णयमा को जिम्मेवार हुने हो भन्ने प्रश्न उठ्न सक्छ।

कुनै मन्त्रीले मन्त्रिपरिषद्मा प्रस्ताव पेस गर्ने भनी गरेको निर्णय विषयवस्तुमा गरेको निर्णय होइन। मन्त्रिपरिषद्मा प्रस्ताव पेस गर्न मन्त्रालयलाई सहमति दिएकोसम्म हो। प्रस्ताव पेस गर्न गरिने निर्णयले कुनै हक हनन गर्ने, कसैका हक सिर्जना गर्ने वा प्रभावित गर्ने हुँदैन। यो निर्णय वास्तवमा निर्णय गर्ने अधिकृत निकायमा विषयवस्तु प्रवेश गराउनेसम्मको निर्णय हो। यही विषयमा मन्त्री मन्त्रिपरिषद्बाट निर्णय गरेबापत मन्त्री जिम्मेवार हुनुनपर्ने भयो। किनकि त्यो मन्त्रिपरिषद्को सामूहिक निर्णय हो। तर ऊ त्यही प्रस्ताव पेस गर्न सहमति दिएबापत भने जिम्मेवार हुने भयो। एक्लै गर्दा जिम्मेवार हुने तर मिलेर वा समूहमा गर्दा छुट हुने देखियो। अरू कसुरमा भने समूह वा संगठित रूपमा अपराध गर्दा अपराधको मात्रा र सजाय बढ्छ।

मन्त्रिपरिषद्को बैठकमा हित बाझिने (कन्फ्लिक्ट अफ इन्ट्रेस्ट) सम्बन्धी प्रश्न उठ्ने–नउठ्ने के हो, यसबारे खासै बहस हुने गरेको पाइँदैन।

मन्त्रिपरिषद्ले कतिपय प्रस्ताव रीत नपुगेको भनी फिर्ता पठाउने चलन छ। यस्तै कति प्रस्ताव विषय समितिमा पठाएर अनुसन्धान गर्ने वा थप बुझ्ने पनि गरिन्छ। प्रस्ताव पेस हुँदैमा मन्त्रिपरिषद्ले निर्णय गर्नुपर्ने भन्ने पनि हुँदैन।

क्याबिनेट प्रणालीमा प्रधानमन्त्रीको सहमति नभएको प्रस्ताव मन्त्रिपरिषद्को बैठकमा प्रवेश गर्न नसक्ने र प्रधानमन्त्रीको चाहनाविपरीत मन्त्रिपरिषद्बाट निर्णय नहुने मानिन्छ। प्रधानमन्त्रीसँग मन्त्री असहमत हुनु भनेको मन्त्री पदबाट राजीनामा गर्न तयार हुनु हो भन्ने थेगो नै छ।

कहिलेकाहीं मन्त्रालय वा मातहतका निकाय वा संस्थान आदिबाट निर्णय गर्नुपर्ने वा गर्न सकिने विषय पनि मन्त्रिपरिषद्बाट निर्णय गराउने चलन छ। यसरी प्रचलित कानुनबमोजिम अन्य निकाय वा अधिकारीले गर्नुपर्ने निर्णय मन्त्रिपरिषद्बाट हुनु अधिकार क्षेत्र बाहिरको कार्य हो। यसरी कानुन वा अधिकार क्षेत्र नाघी मन्त्रिपरिषद्ले सामूहिक निर्णय गरेमा त्यसका लागि जिम्मेवार हुनु नपर्ने हो ?

अख्तियारले प्रवेश गर्न नमिल्ने र अख्तियार प्रवेश नगरेका विषयमा अदालतले बोल्न नमिल्ने भएपछि कुन निर्णय नीतिगत हो र कुन होइन भन्ने विषयमा अन्तिम निर्णय कसले गर्ने हो भन्ने प्रश्न पनि टड्कारो नै छ।

 ऐनमा सुधारको प्रश्न

अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐन, २०४८ को दफा ४ को प्रतिबन्धात्मक वाक्यांश (ख) मा अन्य कुराका अतिरिक्त ‘मन्त्रिपरिषद् वा त्यसको कुनै समितिले सामूहिक रूपमा गरेको कुनै नीतिगत निर्णयका सम्बन्धमा आयोगले अनुसन्धान तहकिकात र अन्य कारबाही गर्ने छैन’ भनिएको छ। संविधानमा यस प्रकारको प्रतिबन्धात्मक व्यवस्था छैन। यस्तै कस्तो निर्णय नीतिगत हुने र कस्तो निर्णय गैरनीतिगत वा पटके हुने भन्ने परिभाषा पनि भएको देखिँदैन।

नीतिगतबाहेकको निर्णयका हकमा भने ऐनले मन्त्रिपरिषद्ले सामूहिक निर्णय गरे पनि दफा ४ बमोजिम छुट पाउन सक्ने देखिँदैन। अर्थात् यो छुट पटके, एक पटके र अह्रौटे निर्णयका सम्बन्धमा प्राप्त हुने देखिँदैन।

सबै सामूहिक वा नीतिगत निर्णय असल नियतले भएका नहुन पनि सक्छन्। स्वार्थ बाझिने गरी वा असमान व्यवहार गर्ने गरी, पूर्वाग्रह प्रस्ट देखिने गरी, संविधान र कानुनविपरीत हुने गरी, अरू निकाय र अधिकारीलाई ऐन–कानुनले दिएको अधिकार क्षेत्रको उल्लंघन हुने गरी, तथ्य र व्यवहारको स्पष्ट विपरीत हुने गरी र प्रस्तुत प्रमाणको विपरीत हुने गरी निर्णय भएमा पनि छानबिन र अनुसन्धानको दायरा बाहिर राख्नु नै कानुनको शासन र न्याय हो त ?

हाल अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐनमा संशोधनको प्रयास भइरहेको भन्ने सुन्नमा आएको छ। त्यसैले सो ऐनको संशोधन गर्दा मन्त्रिपरिषद्को नीतिगत तथा सामूहिक निर्णयमा कारबाही हुने–नहुने सम्बन्धमा यी र यस्तै अन्य आयामलाई लिएर गम्भीर रूपमा छलफल भई ऐन परिमार्जन गर्नु मनासिव हुनेछ।