प्रशासनको रूपान्तरण किन ?

प्रशासन राज्य जतिकै पुरानो मानिन्छ। राज्यलाई सरल परिभाषामा कानुनका लागि संगठित समाज भनिन्छ भने कानुनको व्यवस्थित कार्यान्वयन नै प्रशासन हो। कानुन आफैं कार्यान्वयन हुँदैन, राज्यका अन्य नीतिहरू स्वतः लागू हुँदैनन्। यसका लागि एक संयन्त्रको आवश्यकता पर्छ। यसैको अर्को नाम हो, ‘प्रशासन।’ यो संस्था राज्य सञ्चालनमा अपरिहार्य मानिए पनि यसको स्वरूप, ढाँचा र ढंगमा (डिजाइन एन्ड डेलिभरी) मा भने समरूपता छैन। ऐतिहासिक कालखण्डहरूमा यसको शक्ति र स्वरूपमा पनि परिवर्तन हुँदै आएको छ। प्राचीन एथेन्समा व्यावसायिक प्रशासन सेवा थिएन। त्यहाँ चुनाव वा चिट्ठाको माध्यमबाट भर्ना गरिएकाहरूबाट प्रशासन सञ्चालन हुन्थ्यो। गणतन्त्र रोममा कुलिन वर्गलाई यस काममा लगाइन्थ्यो।

फ्रान्समा ऐतिहासिक फ्रेन्च क्रान्ति अघिसम्म राज्य, चर्च र सेनाका उच्च पदहरूमा कुलिन वर्गको कब्जा थियो। उनीहरूलाई ‘सेकेन्ड स्टेट्’ भनिन्थ्यो र ठूला पदहरू यिनीहरू लिलाममा किन्ने गर्थे। केही देशमा विभिन्न पेसाबाट अवकाश भएकालाई स्वयंसेवकका रूपमा प्रशासनिक काममा लगाइन्थ्यो। बेलायतमा अठारौं शताब्दीसम्म पनि यस्तै व्यस्था थियो। चीन र भारतमा पनि लामो समय यस्तै प्रणाली कायम रह्यो। नेपालमा पनि किराँत कालमा ‘थुम’ प्रशासनदेखि लिच्छवीकालको ‘पाञ्चाली’ सम्म कुलिन वर्गीयहरूबाट प्रशासन चलाइन्थ्यो। पञ्च, सामन्त आदिले प्रशासनिक नेतृत्व लिन्थे।

अठारौं शताब्दीदेखि मात्र सार्वजनिक प्रशासनलाई व्यवस्थित सेवाका रूपमा विकास गरिएको हो। प्रशासन राजनीतिक साध्यका लागि एक साधन हो, यो सामाजिक उद्देश्य पूर्ति गर्ने माध्यम मात्र हो भन्ने मान्यताले यसलाई फरक-फरक ढाँचा र आकारमा निर्माण गर्न थालियो। राजनीतिक प्रणालीअनुरूप परम्परागत निरंकुश प्रणाली, कम्युनिस्ट व्यवस्थाको पार्टी प्रतिबद्धदेखि योग्यता प्रणालीमा आधारित प्रणालीहरू स्थापित भएका देखिन्छन्। निरंकुश प्रणालीमा प्रशासनिक संयन्त्र एक करौंतीजस्तै हुन्छ शासकले जता चलायो उतै काटिदिन्छ। कम्युनिस्ट व्यवस्थामा ‘रेड एन्ड एक्सपर्ट’ ले प्रशासन चलाएका हुन्छन्, जहाँ राज्य कर्मचारीतन्त्रको समानान्तर रूपमा पार्टी कर्मचारीतन्त्रले काम गरिरहेको हुन्छ। रूसको ‘नोमेनक्लाटुरा’ यसको उदाहरण हो। यसका अतिरिक्त समाजको मनोविज्ञानअनुरूप प्रशासनको शैली र स्वरूप बन्न पुगेको उदाहरण देखिन्छन्।

जुनसुकै मोडेलको प्रशासन भए पनि निर्वाह गर्नुपर्ने वैध भूमिका भने समान छन्। सामान्यतः यसले नीति कार्यान्वयनद्वारा निष्पक्ष सेवा प्रवाह गर्छ, राजनीतिक नेतृत्वलाई तटस्थ विज्ञ परामर्श दिन्छ, राजनीतिक अस्थिरता र संक्रमणमा शासकीय निरन्तरता दिन्छ। नागरिकले अनुभूत गर्ने पहिलो सरकार भनेको अग्रपंक्तिका कार्यालयहरू हुन्। यसमा कार्यरत कर्मचारीहरूले राज्यका तर्फबाट वितरण हुनुपर्ने सेवा विनाहैरानी निष्पक्षरूपमा प्रदान गरेमा मात्र राज्यसँगको सामाजिक सम्झौताको नवीकरण हुन्छ र सरकारको वैधानिकता पनि सुदृढ हुन्छ। यी महत्वपूर्ण भूमिकाले नै प्रशासन र कर्मचारीतन्त्रलाई ‘सर्जमिनको सरकार’ भनिन्छ। यी औपचारिक भूमिकाबाहेक प्रशासकहरू कानुन कार्यान्वयनको कार्य (आइटपुट फंक्सन) मा मात्र होइन, एक हदसम्म कानुन निर्माण प्रक्रियामा संलग्न हुन्छन्। सीमित भूमिकामा सामाजिक स्वार्थहरूको संकलन, अभिलेखीकरण र समष्टीकरणसम्बन्धी (इनपुट फंक्सन) मा समेत संलग्न हुने गरेका छन्। त्यसैले कर्मचारीहरू सेवा प्रवाहभन्दा बढी भूमिका खेल्छन् भन्ने गरिन्छ।

सार्वजनिक प्रशासन यस्तो साधन हो, जसबाट लोकतन्त्रको वैधानिकता सुदृढ वा कमजोर हुन्छ। यसको अभाव, अकुशलता वा राजनीतीकरणले समाजको सुशासनमा असाधारण प्रभाव पार्न सक्छ। यति महत्तवपूर्ण संस्था अहिले जनप्रिय हुन नसक्नु चिन्ताको विषय भएको छ।

फरक भूमिकाका रूपमा यसले राजनीतिक व्यवस्थाका मूल्यहरू समाजमा वितरण गरेर यसलाई वैधानिकता दिन मद्दत गर्दछ। तानाशाही व्यवस्थामा शासकको, कम्युनिस्ट व्यवस्थामा दलको र लोकतान्त्रिक व्यवस्थामा लोकतन्त्रका मूल्यहरू वितरण गर्छ। प्रशासन र कर्मचारीतन्त्र सरकारविना पनि चल्न सक्छ, तर सरकार योबेगर सञ्चालन हुन सक्दैन। राज्यका तीन अंगहरू सञ्चालन गर्ने नै कर्मचारीहरू हुन्। त्यसैले कर्मचारीतन्त्रलाई राज्यको चौथो विभाग (फोर्थ ब्रान्च) वा चौथो बाहु (फोर्थ आर्म) समेत भन्ने गरिन्छ। बेलायती राजनीतिज्ञ जोसेफ च्याम्बर्लिनले प्रशासकहरूलाई सम्बोधन गर्दै भनेका यी उक्तिहरू मननयोग्य छन्, ‘तपाईंहरू हामीविना पनि काम गर्न सक्नुहुन्छ, तर मलाई पूर्ण विश्वास छ कि तपाईंहरूविना हामी काम गर्न सक्दैनौं।’ संविधानले जतिसुकै स्वतन्त्रताको ग्यारेन्टी गरे पनि वास्तविक रूपमा यसको अभ्यास गराउने भनेको प्रशासनिक संयन्त्रले नै हो। लोकतान्त्रिक प्रक्रियामा सरिक गराउने, नागरिकहरू र निर्वाचित प्रतिनिधिहरूबीचको ‘बफर रोल’ पनि प्रशासकहरूले नै निर्वाह गर्नुपर्छ। त्यसैले प्रशासनलाई ‘सजीव संविधान (लिभिङ कन्स्टिच्युसन)’ र कर्मचारीतन्त्रलाई ‘अनिर्वाचित सिनेट (नन् इलेक्टेड सिनेट)’ भन्ने गरिन्छ।

प्रशासनको रूपान्तरण किन ?

नेपाल अहिले संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रको जग बसाल्ने क्रममै छ। पुरानो एकात्मक राज्यबाट संघीय स्वरूपमा रूपान्तरण र लोकतन्त्रको उत्कृष्ट स्वरूप मानिएको लोकतान्त्रिक गणतन्त्रतर्फको संक्रमण जटिल कार्य मानिन्छ। यसका मूल्यमान्यता साँच्चै व्यवहारमा लागू गर्न उच्च प्रशासकहरूको प्रतिबद्धता र क्षमताबेगर सम्भव हुन सक्दैन। पुरानो संस्कृतिबाट मुक्त हुन नसकेको हाम्रो प्रशासनले यो गहन चुनौती सामना गर्ने क्षमता राख्दैन। त्यसैले यस संस्थाको रूपान्तरण गरेर नयाँ नेपालको निर्माण गर्न सक्ने संस्था बनाउन ढिलो भइसकेको छ। हरेक राजनीतिक परिवर्तनपश्चात् प्रशासन सुधारका प्रयास विगतमा भएकै हुन्। दोस्रो जनआन्दोलनपश्चात् राजनीतिक परिवर्तनबाट आमूल परिवर्तन हुन्छ भन्ने राजनीतिक नेतृत्वको सोचाइले परिवर्तन व्यवस्थापन गर्ने मुख्य संयन्त्रमा तदनुरूप परिवर्तन गरिएन। त्यसैले परिवर्तनका लाभहरू अझ पनि नागरिकले महसुस गर्न सकेका छैनन्।

संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक राज्य स्थापना गर्नु ज्यादै ठूलो परिवर्तन हो। यसलाई सफल कार्यान्वयन गर्ने प्रशासनिक संयन्त्र तयार पार्न सामान्य कर्मकाण्डी सुधारबाट सम्भव हुँदैन। दार्शनिक जे कृष्णमूर्तिका यी भनाइ मननयोग्य छन्, ‘चुनौती आफैंमा सर्वथा नयाँ हुन्छ, तर हामी यसको सामना अतीतको भाषामा गर्न खोज्छौं, जुन अधुरो र अपर्याप्त हुन्छ। हामी काँडे तारले घेरिएको चौरको एक कुनाबाट अर्को कुना पुग्छौं र परिवर्तित भयौं भन्छौं, तर त्यही काँडे तारभित्र घूमिरहेका हुन्छौं।’ हाम्रो अहिलेसम्मको प्रशासन सुधार यस्तै भएको छ। आवरणमा गरिएको सुधारले संस्थामा तात्विक अन्तर आउँदैन। यसका लागि आचरण र आधारहरूमै आमूल परिवर्तन गर्न सक्नुपर्छ। यसका लागि परिवर्तन होइन, उथलपुथलपूर्ण परिवर्तन गर्न आवश्यक हुन्छ। प्रशासनको समग्र रूपान्तरण अहिलेको प्राथमिकताको विषय हो। यसका लागि वातावरण पनि अनुकूल देखिन्छ। बृहत् रूपान्तरणका लागि तरलीकृत र अस्तव्यस्तता चाहिन्छ, जसले संस्था, समाज र व्यक्तिहरूलाई अवसर, छनोट व्यापक स्तरमा दिन्छ भन्ने मान्यता छ। अहिले नेपालको अवस्था करिब यस्तै देखिन्छ।

प्रवर्तक नेतृत्व

नेतृत्वले चमत्कार गर्दछ भनिन्छ। नेतृत्वको नवीन प्रवर्तन र सोचका कारण कैयन् संस्था उत्कृष्ट संस्थाका रूपमा स्थापित भएका छन्। यस्ता उदाहरण निजी क्षेत्रमा बढी देखिएको छ। कोकाकोला, पेप्सी, गुगल, एप्पल, अलिबाबाजस्ता कम्पनी यसमा नेतृत्व लिनेहरूकै कमालले चम्किएका हुन्। सार्वजनिक क्षेत्रमा पनि यस्ता प्रवर्तनीय काम नेतृत्वबाट भएका कैयन् उदाहरण छन्। स्वामी विवेकानन्दले भनेका छन्, ‘संस्थालाई दोष दिन सजिलो हुन्छ किनकि सबै संस्था धेरथोर अपूर्ण हुन्छन्। तर मानव जातिको कल्याण गर्ने ती हुन्, जो संस्थालाई अपूर्णताबाट माथि उठाउन सफल हुन्छन्।’ प्रवर्तक नेतृत्व अरूले हिँडेको बाटो हिँड्दैन, आफैं नयाँ बाटो निर्माण गर्छ। परिवर्तनको स्वयं सिर्जना गरेर संस्थाको प्रतिष्ठालाई नयाँ उचाइमा पुर्‍याउँछन्। उनीहरू कल्पनाशील हुन्छन् र आफ्ना विचार विनिमय गरेर संस्थालाई नयाँ रूप दिन्छन्। उनीहरू आफ्ना सहायकहरूलाई प्रोत्साहित गरेर नेतृत्वका गुणहरू विकास गर्न सहयोग गर्दछन्। आफ्नो रूपान्तरणको यात्रामा जनतालाई समावेश गरेर उनीहरूको ‘संवेगात्मक लगानी (इमोसनल इनभेस्टमेन्ट)’ गराउन सफल हुन्छन्। प्रशासनको रूपान्तरणका लागि यस्तै नेतृत्वको खोजी हुन आवश्यक छ।

सरकारी र निजी क्षेत्र दुवैका केही विशेष तत्वहरू भए पनि यस यात्रामा जनतालाई साथ लिने र उनीहरूको संवेगात्मक लगानी गराउन सकेमा सरकारी संस्थाहरूमा नसोचेको परिवर्तन ल्याउन सकिन्छ। यसका लागि पूर्व अनुभव एक हदसम्म मात्र उपयोगी हुन सक्छ। अनुभवबाट एक प्रतिमा, पूर्वाग्रह, धारणा बन्न सक्छ, जसबाट मुक्त हुन नसके नयाँ विचारको जन्म नै हुन सक्दैन। त्यसैले सिर्जनशील नेतृत्वले यसरी काम सुरु गर्दछ कि उसमा यसको कुनै अनुभव नै छैन। अनुभवबारे मार्क ट्वेनका यी भनाइलाई मूल मन्त्रका रूपमा लिन सकिन्छ, ‘हामीले अनुभवबाट त्यसमा अन्तरनिहित बुद्धि मात्र लिनुपर्छ र त्यहीं रोकिनुपर्छ, त्यस्तो बिरालोजस्तो हुनुपर्छ, जो एकपटक तातो चुलोमा बस्यो र फेरि तातो चिसो चुलोमा कहिले पनि बसेन।’ रूपान्तरणका शिल्पकारहरूले माथिका शिक्षा ग्रहण गर्दै नेपालको सार्वजनिक प्रशासनमा निम्न परिवर्तन देखिने गरी सुधार गर्नुपर्छ-

‘ब्युरोक्रेसी’ होइन ‘एधोक्रेसी’

सरकारी संगठन जड, यान्त्रिक र अवैज्ञानिक भयो, जसको कारण कार्यात्मक हुन सकेन। निर्णयका लागि तह बढी भयो र कर्मचारीहरूको वृत्ति विकासका लागि तह कम भयो भनिन्छ। औपचारिक संरचनामा कार्य जिम्मेवारी र जवाफदेहिता सम्बन्धमा दोहोरोपन, अस्पष्टताले अनैतिक आचरणलाई बढाएको देखिन्छ। एकात्मक ढाँचाको संरचना र एकल सांस्कृतिक मनोविज्ञान छाड्न नसकेको सरकारी संगठनहरूले अहिलेको बहुलवादी समाजको शासन गर्न सक्दैन। त्यसमाथि पनि राजतन्त्रात्मक व्यवस्थामा एक मात्र आदेश (कमान्ड) मा काम गर्न सजिलो हुन्छ। अहिलेको गणतन्त्रात्मक व्यवस्थामा आदेश दिने केन्द्रहरू धेरै हुन्छन्।

त्यसैले अबका सरकारी संगठनहरू बढी लचिलो, बहुल सांस्कृतिक, बहुसंगठन र सरोकारवालाहरू समेट्ने सञ्जालीकृत हुन आवश्यक छ। यस्ता संगठनहरू सन् १९६८ मा वारेन बेनिसले अगाडि ल्याएको ‘एधोक्रेसी’ मा आधारित गराउने प्रयास गरिनु पर्छ। लचिलो, अनुकूलन गर्न सक्ने, अनौपचारिक कार्यशैली भएका संगठनलाई उनले ‘एधोक्रेसी’ भनेका छन्, जुन ‘ब्युरोक्रेसी’ का खराबीबाट मुक्त हुन्छ। बढी अग्रपंक्तिका कार्यालयहरू र कम पृष्ठ भागका कार्यालयहरू, बढी गरम हातहरू कम चिसा हातहरू संगठन निर्माणका सूत्र हुनुपर्छ।

‘आदेश र शासन’ होइन ‘सल्लाह र सेवा’

सर ई ब्लन्टका यी भनाइ सान्दर्भिक छन्, ‘पहिलेका प्रशासक आदेश दिन्थे अहिलेकाले सल्लाह दिनुपर्छ, पहिले प्रशासकहरू शासन गरेर सेवा दिन्थे अब सेवा दिएर शासन गर्न सिकाउनु पर्छ’। तानाशाही व्यवस्था र लोकतान्त्रिक व्यवस्थाको प्रशासनमा फरक नै यही हो। सर्वसत्तावादी सरकारका लागि सार्वजनिक सेवा सरकारको निगाहमा जनताले पाउने हुन्, लोकतन्त्रमा यो नागरिक अधिकार हो। तर, अहिलेसम्म पनि हामी जनताको सेवक हौं भन्ने भावना प्रशासकहरूमा आएको देखिँदैन। जनताको सेवक हुनुको अर्थ हरेक व्यक्तिहरूको स्वार्थका लागि काम गर्नु भने कदापि होइन। स्वार्थहरूको सामूहीकरण गरेर त्यसलाई सम्बोधन गर्ने हो। व्यक्तिगतरूपमा त व्यक्ति स्वार्थी हुन्छ।

सार्वजनिक छनौटको सिद्धान्त (पब्लिक च्वाइस् थ्योरी) अनुसार व्यक्ति आफ्ना लाभ र उपयोगिता बढाउन चाहन्छ। ‘प्रिन्सिपल एजेन्ट थ्योरी’ अनुसार जनताका प्रतिनिधिहरू (एजेन्ट) उसको मालिक अर्थात् जनताप्रति उत्तरदायी हुनुपर्छ। तर प्रशासकहरूलाई के समस्या छ भने उनीहरूको बहुमालिक (मल्टिपल प्रिन्सिपल) छन्। ती सबैप्रति उत्तरदायी हुँदै यसमा द्विविधा भएमा यसको माथिल्लो सोपानप्रति उत्तरदायी हुनुपर्छ। नेपालको सन्दर्भमा चर्चा गर्ने हो भने राणाकालीन जर्नेलहरू र पञ्चायतकालीन अञ्चलाधीशहरूले जनहितमा प्रशस्त काम गरेका उदाहरण छन्। यी उपलब्धिहरू शासकीय आदेशमा गरिएका थिए। के संघीय लोकतन्त्रमा यस्तो शैली सम्भव छ ?   कदापि छैन। त्यसैले लोकतन्त्रमा जनताको स्वामित्व हरेक राज्यका संस्थाहरूमा हुनुपर्छ भन्ने सोचाइमा रूपान्तरणको खाका बनाइनु पर्छ।

जनताद्वारा प्रशासन

लोकतन्त्र जनताका लागि जनताको र जनताद्वारा शासन भन्ने सर्वमान्य परिभाषा अब्राहम लिंकनले दिएका हुन्। उनीभन्दा धेरै अगाडि अमेरिकी संविधानका निर्माताहरूले सार्वजनिक पदमा नियुक्ति कि प्रत्यक्ष जनताद्वारा निर्वाचित वा दूर चयन (रिमोट च्वाइस) बाट हुनुपर्छ भनेका थिए। यसको परिणामस्वरूप अहिलेसम्म पनि संयुक्त राज्य अमेरिकाका कैयन् काउन्टीहरूमा सरकारी पदका लागि चुनाव हुने गरेको छ। तर नेपाललगायतका अधिकांश देशहरूमा जनताका लागि जनताको भए पनि जनताद्वारा शासन हुन सकेको देखिँदैन।

त्यसैले सरकारी संगठनहरूमा जनताको स्वामित्व बढाउने प्रयास भइरहेको छ। एक्काइसौं शताब्दीको सुरुबाट एक नयाँ सिद्धान्तले प्रभाव पार्दै छ- त्यो हो ‘नयाँ सार्वजनिक शासन (न्यू पब्लिक गभर्नेन्स)’। सरकारी संस्थाहरूमा र यसका प्रक्रियामा सेवाग्राही नागरिकहरूको अर्थपूर्ण संलग्नता हुनुपर्छ भन्ने यस सिद्धान्तको निचोड रहेको छ। यसका मुख्य विशेषता के छ भने सार्वजनिक सेवाको उत्पादनमा नै नागरिक संलग्नता रहन्छ, जसलाई ‘सहउत्पादन (कोप्रोडक्सन)’ भनिन्छ।

त्यस्तै सार्वजनिक नीति निर्माणमा ‘को-कन्स्ट्रक्सन अफ पलिसी’ का रूपमा सरोकारवाला नागरिक प्रत्यक्ष संलग्न रहन्छन्। नेपालमा यसको आंशिक प्रयोग भइसकेको छ। सामुदायिक प्रहरी, सामुदायिक वन आदि यसतर्फका राम्रा कदम हुन्। अब सम्भव भएसम्मका सार्वजनिक सेवा वितरणका काममा ‘सहउत्पादन’ को यो अवधारणा लागू गर्न सक्नुपर्छ। परामर्श समिति, नीति समुदाय, नागरिक कचहरी जुनसुकै नाममा पनि जनताको स्वामित्व गराउन सकिन्छ।

सार्वजनिक प्रशासन यस्तो साधन हो, जसबाट लोकतन्त्रको वैधानिकता सुदृढ वा कमजोर हुन्छ। यसको अभाव, अकुशलता वा राजनीतीकरणले समाजको सुशासनमा असाधारण प्रभाव पार्न सक्छ। यति महत्तवपूर्ण संस्था अहिले जनप्रिय हुन नसक्नु चिन्ताको विषय भएको छ। परम्परागत शैलीको प्रशासन कायमै रहँदा नागरिक र प्रशासनकबीचको सम्पर्क रेखा टुटेको स्थिति छ। यसलाई पुनस्र्थापित गरेर जनताको मन जित्न सक्नु प्रशासनको सबभन्दा ठूलो चुनौती हो। लोकतन्त्रको खुलापनमा जनताका आकांक्षा चुलिँदो छ। यसलाई सन्तुष्ट गराउन सामान्य सेवा प्रदायनले सम्भव हुँदैन। राजनीतिले असाधारण फट्को मारेपछि सार्वजनिक सेवा प्रवाहले पनि त्यही लय समाउन असाधारण प्रबन्ध गर्न सक्नु पर्छ। त्यसैका लागि प्रशासनको रूपान्तरण जरुरी भइसकेको छ।