योग्यतातन्त्र र लोकसेवा आयोग

योग्यता (मेरिट) को सही अर्थ के हो ? जनमतबाट निर्वाचित हुनेहरूले आफ्ना राजनीतिक इच्छा लागू गर्न सार्वजनिक सेवामा विश्वास प्राप्त अनुचरहरूबाट भर्न किन नपाउने ? राजनीति र प्रशासनका पण्डितहरूका लागि बौद्धिक बहसको विषय भइरहेको छ। योग्यतातन्त्र (मेरिटोक्रेसी) लाई व्यापक र संकुचित अर्थमा परिभाषित गरिएको पाइन्छ। बृहत्तर अर्थमा योग्यताका आधारमा छनोट गरिएका व्यक्तिहरूबाट शासन गरिने समाजलाई नै योग्यतातन्त्र भनिन्छ। सरकार वा शक्ति र अधिकारप्राप्त व्यक्तिहरू योग्यताका आधारमा छानिन्छन् भने ‘योग्यतातन्त्र’ छ भन्ने गरिन्छ। अमत्र्य सेनले सटिक परिभाषा दिएका छन्, ‘योग्यता एउटा यस्तो प्रोत्साहन प्रणाली हो, जसले समाजले महत्व दिएको कार्यहरूलाई परिष्कृत गर्छ।’ संकुचित अर्थमा भने यसले योग्यतामा आधारित कर्मचारी व्यवस्थापन प्रणालीलाई बुझाउँछ। प्रशासनविद् ओ. ग्लेनस्टलले ‘योग्यता प्रणाली यस्तो कर्मचारीसम्बन्धी पद्धति हो, जहाँ तुलनात्मक योग्यता र उपलब्धिका आधारमा सेवामा छनोट र प्रगति हुन्छ’ भनेर परिभाषा दिएका छन्।

योग्यतातन्त्रका नाममा सीमित प्रतिस्पर्धा वा सीमित ‘पुल’ बाट गरिने छनोटले अझ विकृतिको जन्म दिन्छ। सही योग्यता प्रणाली भनेको ‘खुला योग्यता (ओपन मेरिट)’ हो, जहाँ योग्यता पुगेका सबैलाई प्रतिस्पर्धा गर्ने छुट हुन्छ। ‘विशिष्ट योग्यता (एक्सक्लुसिभ मेरिट)’ मा कुनै विशेष वर्गलाई मात्र प्रवेश गराइन्छ। बेलायतको ‘सिभिल सर्भिस कमिसन’ ले अक्सफोर्ड र क्याम्ब्रिजलक्ष्यित परीक्षा लामो समयसम्म कायम राख्यो भन्ने आरोप लाग्ने गर्छ। कम्युनिस्ट मुलुकहरूमा यस दलका कार्यकर्तालाई मात्र सार्वजनिक सेवामा भर्ना गरिन्छ। रूसको ‘नोमेन्क्लाटुरा’ यस्तै उदाहरण हो। योग्यता निर्धारण गर्ने अधिकारको अवस्थिति (लोकेसन आफ अथोरिटी) भने निर्वाचित अधिकारीहरूका लागि मतदाता र नियुक्त हुनेहरूका लागि योग्यता परीक्षण गर्ने विभिन्न निकायहरूमा हुने गर्छ। राजनीतिक नेतृत्वमा एउटा अवगुण के हुन्छ भने उसले सदैव आसेपासे र दलका ‘क्रोनिज’ हरूलाई सार्वजनिक पदमा राख्न चाहन्छ। यसरी नियुक्त हुनेहरूमा न त अहिलेको सार्वजनिक व्यवस्थापनको जटिलतामा काम गर्ने क्षमता हुन्छ न त सार्वजनिक सेवा प्रवाहमा यिनीहरू निष्पक्ष नै हुन सक्छन्। त्यसैले ‘सर्वोकृष्टले मात्र राज्यको सेवा गर्नेछ (वन्ली द वेस्ट साल सर्भ द स्टेट्)’ भन्ने नारा नै चल्न पुग्यो, जसले योग्यतातन्त्र अवलम्बन गर्न प्रेरित गरेको थियो।

म्यान्डरिनदेखि मेरिटसम्म

योग्यता प्रणालीको इतिहास हेर्न प्राचीन चीनको ‘म्यान्डरिन’ कर्मचारीतन्त्रसम्म फर्किनुपर्छ। ई.पू. २०२ मा हान वंशका सम्राट्ले सरकारी सेवामा प्रवेशका लागि लिखित परीक्षा लिन सुरु गरे। यो नै योग्य व्यक्तिहरूको छनोट गर्ने पहिलो प्रयास थियो भन्न सकिन्छ। त्यसपछिको दुई हजार वर्षभन्दा बढी अवधि सरकारी सेवामा प्रवेश ‘मेरिट’ मा नभई शासकहरूको ‘मर्सी’ को विषय बन्न गयो। कहिले जातीय आधारमा, कहिले निकटता र चाकरीका आधारमा, कहीं रइस् र कुलिन वंशलाई र कहीं आफ्नो शासनमा विश्वासिलो सहयोग गर्नेहरूलाई सार्वजनिक सेवामा भित्याउने क्रम चल्यो। भारतको मुगल प्रशासन, जापानको सोगुनेट प्रशासन यसको राम्रो उदाहरण हो। आफ्नो आम्दानी बढाउन सरकारी उच्च पदहरू ठेक्कामा दिने वा बिक्री गर्ने प्रचलन धेरै देशमा चल्न थाल्यो। फ्रान्समा फ्रेन्च क्रान्तिअघि यस्तै व्यवस्था थियो। नेपालमा पनि मुगल प्रशासन र सोगुनेट प्रशासनजस्तै आफ्नो शासन टिकाउन प्रशासकीय व्यवस्था गरेको इतिहास छ। राजस्व उठाउने काम ठेक्कामा दिने क्रम लामो समयसम्म चल्यो। शाहकालमा एकीकरणमा सघाउनेहरू पाण्डे, पन्त, खनाल, अर्याल, बोहरा र रानामगर ६ थरीलाई सरकारी नियुक्तिको प्रथम छनोटमा राखियो, जसलाई ‘थरघर प्रणाली’ भनिन्छ।

राणाकालमा ‘चाकरी प्रथा’ बाट भर्ना र ‘पजनी प्रथा’ बाट खोसुवा र बढुवा गर्ने पद्धति नै बसालियो। राजतन्त्र वा अन्य तानाशाही शासन व्यवस्था भएका देशहरूमा प्रायः यस्तै प्रशासन थियो। लोकतान्त्रिक भनिने देशहरूमा समेत दलका कार्यकर्ता भर्ना गर्ने थलोका रूपमा सरकारी सेवा रहन गयो। संयुक्त राज्य अमेरिकामा ज्याक्सन राष्ट्रपति भएपछि ‘लुट प्रणाली (स्पोयल सिस्टम)’ लागू गरेर आफ्ना दलका कार्यकर्ताहरू भर्ना गर्ने क्रम सुरु गरियो। ‘लुट विजेताको हुन्छ (टु दि भिक्टर बिलोङस् दि स्पोइल)’ ज्याक्सनले दिएको नारा थियो। यो क्रम सन् १८८६ सम्म नै कायम रह्यो। राष्ट्रपति गार्फिल्डलाई सरकारी सेवामा प्रवेश नपाउने चाल्र्स गिटौं भन्ने व्यक्तिले हत्या गरेपछि मात्र अमेरिकीहरूलाई लुट प्रणालीको खराबीबारे चेत आएको थियो। योग्यता प्रणालीमा आधारित आधुनिक प्रशासनको जग बसाल्ने श्रेय बेलायतलाई जान्छ। सन् १८५४ को ‘नर्थकोट्–ट्राभल्यान रिपोर्ट’ पछि तत्कालीन ब्रिटिस इन्डियामा लागू गरिएको थियो। यो प्रणाली यति प्रभावकारी देखियो कि ब्रिटेनको कर्मचारीतन्त्र विश्वका लागि ईष्र्याको विषय बन्न गएको थियो। संयुक्त राज्य अमेरिकामा ‘पेन्डलेटन एक्ट’ बनेपछि सन् १८८३ मा योग्यता प्रणाली लागू गरे पनि वर्गीकृत पदहरूलाई यसबाट उन्मुक्ति दिएर साह्रै कम प्रतिशत सरकारी पदहरूमा मात्र योग्यता प्रणाली अवलम्बन गरियो। अहिलेसम्म पनि झन्डै १० प्रतिशत पदहरूमा राजनीतिक नियुक्ति दिइन्छ। त्यसपछि आफूलाई लोकतान्त्रिक व्यवस्थाको पक्षपाती मान्ने देशहरूमा योग्यता प्रणाली लागू गरेर आधुनिक कर्मचारीतन्त्र स्थापना गर्ने होड नै चलेको देखिन्छ।

‘मेरिट’ को मन्दिर लोकसेवा आयोग

राजनीतिक विकासक्रममा पछि परेको नेपालमा भने २००७ सालको राजनीतिक परिवर्तनपश्चात् ‘पब्लिक सर्भिस कमिसन’ को गठन भएपछि मात्र यस प्रणालीको जग राख्न थालेको हो। त्यसअघि सर्वसाधारणका लागि सरकारी सेवा थिएन, उच्च पद शासकहरूका परिवार वा भारदारहरूलाई र अन्य पद ‘चाकरी प्रथा’ का आधारमा नियुक्त गरिन्थ्यो। राणाकालमा चाकरी प्रथाको विकृत रूप यस्तोसम्म थियो कि श्री ३ का सन्तान जन्मिनासाथ चिफ साब, ‘नाति जर्नेल’, कुनै उच्च पदको सन्तान नजन्मिँदै ‘गर्भे सुब्बा’ हुने गर्दथे। भीमशमशेरका पालामा कर्मचारी भर्ना र पजनीमा ‘पेटीकोट प्रभाव’ पर्न थाल्यो, जसलाई ‘पांडे पजनी’ भन्ने गरिन्छ। २००८ देखि २०१५ सम्मको अन्तरिमकालमा आयोगको भूमिकालाई खासै महत्व दिएको देखिँदैन।

२०१५ सालको संविधानमा लोकसेवा आयोगको व्यवस्था गरिएपछि योग्यता प्रणाली व्यवस्थित हुन थालेको हो। यसपछि पनि राजनीतिक नियुक्ति, विकास समितिका कर्मचारी आदि नाममा आफ्ना आसेपासेलाई बर्कोभित्रबाट छिराउने (ब्लान्केटिङ इन) क्रम भने निकै पछिसम्म चलिरह्यो। आयोगको दशौं प्रतिवेदन (२०२५–२६) मा उल्लिखित यी प्रतिक्रियाबाट यी तथ्यहरू बुझ्न सकिन्छ, ‘सरकारी सेवामा लोकसेवा आयोगद्वारा भर्ना गर्नुनपर्ने उपाय खोज्दै कुनै अस्थायी अवधिका सरकारी सेवा, कुनै अस्थायी भने पनि अनिश्चितकालको पद, कुनै मन्त्री, सचिव, बडाहाकिम इत्यादिले आफ्नै मान्छे भर्ना गर्न पाउने पद सिर्जना गर्ने तरिका कम हुँदै गएको छ।’ पहिले विकासको कर्मचारी भर्ना गर्ने र पछि विकासका कर्मचारीलाई साधारणमा ल्याउने नाममा विनाप्रतिस्पर्धा स्थायी गर्ने क्रम पञ्चायतकालको उत्तरार्धसम्म नै जारी रहेको देखिन्छ।

यतिखेरको समावेशी लोकतन्त्रमा ‘अन्तरसांस्कृतिक सक्षमता’ पनि योग्यताको तत्वभित्र पर्नुपर्छ, तर यसको प्रभावका रूपमा आएको कम अध्ययन गर्ने प्रवृत्ति (लो इफोर्ट सिन्ड्रोम) लाई कसरी हटाउन सकिन्छ चुनौतीपूर्ण हुँदैछ।

२०१७ राजनीतिक परिवर्तनपश्चात् २०१७ माघ २५ देखि २०१८ जेठ मसान्तसम्म लोकसेवा आयोगलाई निलम्बन गरेर राजनीतिक आधारमा खोसुवा र भर्ना, बढुवा गरिएको थियो। यो कालो अवधिबाहेकका दिनहरूमा आयोगले सरकारी सेवामा भर्ना छनोटमा निश्पक्षता र स्वच्छताको प्रणाली स्थापना गरेर आफूलाई योग्यता प्रणालीको संरक्षक र प्रवर्धकका रूपमा युवाहरूको विश्वासको धरोहरका रूपमा खडा हुन सकेको छ। राजतन्त्रको एकल ‘कमान्ड’ मा काम गर्नुपर्ने निर्देशित निर्दलीय पञ्चायती व्यवस्थामा आफ्नो साख जोगाउन सक्ने संस्था यही मात्र थियो भन्न सकिन्छ। देशका कुनाकुनाका मेहनती युवाहरूको अन्तिम आ श्रयस्थल लोकसेवा आयोग नै थियो। पञ्चायती शासन टिकाउन प्रहरी प्रतिवेदनका आधारमा आयोग पास गरिसकेका युवाहरूलाई नियुक्ति रोक्ने फोहोरी काम सरकारबाट भए पनि आयोगको छनोट प्रक्रियामा भने औंला ठड्याउने काम प्रायः भएन। यही नै आयोगको गौरवपूर्ण अतीत हो। तर, परीक्षण प्रविधिको विकासमा भने आयोग निकै पछि परेको भन्ने आरोप लाग्दै आएको देखिन्छ। गोपनीयता र पवित्रता कायम राख्ने लोभमा आफूलाई प्रवर्तक संस्था बनाउन नसकेको भने यथार्थ नै हो।

योग्यता परीक्षण विधि

आचार्य चाणक्यले व्यक्तिको गुणको परीक्षणबारे भनेका छन्, ‘सुनको परख यसलाई घोटेर, तताएर, पिटेर र काटेर गरिन्छ, त्यस्तै व्यक्तिको परीक्षण उसले कति त्याग गर्छ ? आचरण कस्तो छ ? उसका गुण के छन् ? उसका व्यवहार कस्ता छन् ? त्यसका आधारमा गरिन्छ।’ अहिलेको योग्यता परीक्षण (मेरिट टेस्टिङ) पनि धेरथोर यिनै गुणको पूर्वानुमान गर्नमा केन्द्रित हुने गरेको छ। व्यक्तिहरू अनुहारमा मात्र होइन, शारीरिक, मानसिक, संवेगात्मक र पृष्ठभूमिमा समेत फरक हुन्छन्। सेवाभित्रका कार्यहरूको ‘कार्यविश्लेषण’ गरेर काम, कर्तव्य र जिम्मेवारीसहितको ‘जब स्पेसिफिकेसन’ तयार पारी त्यसका लागि आवश्यक ज्ञान, सीप, सामथ्र्य र सक्षमता तथा अन्य गुणहरूसमेत अनुमान गरिन्छ। भर्ना र छनोटमा यिनै गुणको पूर्वानुमान गरेर उपलब्धमध्ये सबभन्दा योग्यलाई छनोट गरिन्छ। योग्यताका तत्वहरू सामथ्र्य, झुकाव, ज्ञान, सीप, अनुभव, उपलब्धि, व्यक्तित्व, भावावेग, सिर्जनशीलता, बौद्धिकता, चरित्रलगायत असंख्य छन्। यी तत्वहरू सबैको परीक्षण गर्ने कार्य निकै कठिन हुने गर्छ।

त्यसैले कुनै पनि परीक्षण विधि पूर्ण हुनै सक्दैनन। सकभर पूर्णताको नजिक पुग्ने प्रयास भने हुनुपर्छ। लोकसेवा आयोगले लामो समय ‘परीक्षामा आधारित योग्यता (टेस्टोक्रेटिक मेरिट)’ मा सीमित रहन गएको भने सत्य हो। यस प्रकारको परीक्षणले जाँचमा बढी जोड दिने, सारतत्वमा भन्दा औपचारिकतामा ध्यान दिने, सहकार्यमा भन्दा प्रतिस्पर्धामा लैजाने गर्छ। लिखित परीक्षा, बौद्धिक परीक्षा (आईक्यू टेस्ट), अन्तर्वार्ता र केही पदहरूमा समूह छलफल, सीप परीक्षण, प्रयोगात्मक परीक्षा सञ्चालनमा आयोग सीमित रहन जाँदा आधुनिक परीक्षण विधिको प्रयोग कम हुन गयो। संज्ञानमा आधारित परीक्षा (कोग्निटिभ टेस्ट) ले सफलता मुख्यरूपमा ज्ञानमा आधारित सीपमा निर्भर हुन्छ, जसलाई बौद्धिक परीक्षाबाट मापन गर्न सकिन्छ भन्ने मान्यता राख्छ। यसविपरीत लोकतान्त्रिक योग्यता (डेमोक्रेटिक मेरिट) ले सहकर्मीहरूसँगको सहकार्य, नेतृत्व र प्रबल प्रेरणाजस्ता गुणहरूमा जोड दिन्छ। गैरसंज्ञानात्मक योग्यता (नन्कोग्निटिभ मेरिट) ले उत्सुकता, आचरण, सामाजिक घुलनशीलता, आत्मसंयम, संवेगात्मक स्थायित्वजस्ता अन्तरनिहित गुणहरूको परीक्षण गर्न सक्नुपर्छ। यस्ता प्रवर्तनीय काममा विस्तारै आयोगले पहल लिन थालेको छ।

परीक्षाकै परीक्षण

लोकसेवा आयोग आफैंले हालसम्म सञ्चालन गरिरहेका परीक्षा प्रणालीमा रहेका आधारभूत कमजोरीहरूको मूल्यांकन गर्न सुरु गरेको छ। यसमा सुधार ल्याउन केही उच्च पदहरूको ‘सक्षमताको नक्सांकन (कम्पिटेन्सी म्यापिङ)’ गरेर पाठ्यक्रम र परीक्षा सोधिने प्रश्नहरूमा व्यापक सुधार गरिएको छ। परीक्षण विधिमै आमूल परिवर्तन गर्न आधुनिक विधि मानिएको ‘मूल्यांकन केन्द्र कार्यपद्धति (एसेसमेन्ट सेन्टर मेथोडोलोजी)’ अवलम्बन गर्न सुरु गरिएको छ, जसलाई ठूलो फट्को मान्न सकिन्छ। सहसचिवको अप्राविधिकतर्फ ‘मामिला विश्लेषण र प्रस्तुतीकरण’ गर्ने गरिएको छ भने उपसचिव अप्राविधिकतर्फ ‘इन बास्केट एक्सरसाइज’ जस्ता आधुनिक मानिएका विधिहरू प्रयोगमा ल्याइएको छ। क्रमशः अन्य विधि अवलम्बन गर्दै जाने नीति लिइएको छ। सुरक्षा कबचभित्र नवीन प्रविधि र योग्यतातन्त्र प्रवर्धन छाताभित्र नयाँ परीक्षण विधिको होसियारीपूर्वक अवलम्बन गरिँदैछ।

पूर्वाग्रह र प्रभावमुक्त परीक्षण

‘योग्यता, निष्पक्षता र स्वच्छता’ लोकसेवा आयोगको मूल मन्त्र हो। यसको सार्थकता खुला भर्ना र योग्यतम्हरूको छनोटबाट मात्र सम्भव हुन्छ। योग्यताको अर्थ सर्वोत्कृष्ट र क्षमता भएकाहरूको छनोट गर्नु हो। निश्पक्षता भन्नाले ‘आन्तरिक निश्पक्षता’ जहाँ संगठनभित्र भेदभाव नभएको अनुभूति हुन्छ र ‘बाह्य निश्पक्षता’ जहाँ बाहिरबाट निश्पक्ष भएको प्रतिक्रिया आउँछलाई बुझ्नुपर्छ। ‘स्वच्छता’ अझ अर्थपूर्ण हुने गर्छ। हाम्रो मूल्यांकन प्रणालीमा कसैको निहित स्वार्थ, व्यक्तिगत प्राथमिकता वा झुकाव र धारणागत पक्षपातबाट मुक्त हुनु नै स्वच्छता हो। यस्ता झुकाव र पूर्वधारणा मुख्यरूपमा चार प्रकारका हुन्छन्– पूर्वधारणाको प्रभाव (ह्यालो इफेक्ट), उदारताको प्रभाव (लिनेन्सी इफेक्ट), कठोरताको प्रभाव (सिभरिटी इफेक्ट) र कार्यप्रक्रियाको प्रभाव (मेथड इफेक्ट)। यी आग्रह र पूर्वाग्रहबाट मुक्त गराउन आयोगले नयाँ कदम लिएको छ।

राजपत्रांकित द्वितीय श्रेणी र सोभन्दा माथिल्ला पदहरूको उत्तरपुस्तिका दुईजना विज्ञबाट परीक्षण गराउने, सेवामा कार्यरत पदाधिकारीलाई अन्तर्वार्ताको दक्षका रूपमा नबोलाउने, उत्तरपुस्तिकामा उम्मेदवारको परिचय शून्यता गराउन दोहोरो संकेतीकरणको व्यवस्था गर्ने, तयारी कक्षामा अध्यापन गर्नेहरूलाई विज्ञको सूचीबाट हटाउने जस्ता व्यवस्था गरिएको छ। आयोगका कुनै पनि पदाधिकारी र कर्मचारी आफ्नो नातेदार संलग्न भएको परीक्षाबाट अलग हुने र एक शाखाबाट भएको काममा अर्को शाखामा रहेका कर्मचारीहरू पूर्णरूपमा असंलग्न हुने व्यवस्था आयोगले गरेको छ। नेपालीबाहेक अंग्रेजी माध्यममा परीक्षा दिन पाउने, दृष्टिविहीनहरूलाई चित्रसँग सम्बन्धित प्रश्नहरू नसोधिने, उनीहरूलाई केही समय थप गर्नेजस्ता निर्णय कार्यप्रक्रियागत स्वच्छताका उदाहरण हुन्।

लोकसेवा आयोगको अतीत गौरवपूर्ण छ। अतीतको गौरव गाथा गाउँदैमा भविष्य उज्ज्वल हुन सक्दैन। यस आयोगको भविष्य अझ गौरवपूर्ण हुनुपर्छ किनकि यस संस्थाप्रति अथाह जनविश्वास रहेको छ। सार्वजनिक सेवा यस्तो संस्था हो, जसले लोकतन्त्रलाई कमजोर वा सुदृढ गराउन सक्छ। यसको अप्रभावकारिता वा राजनीतीकरणले सुशासनमा असाधारण प्रभाव पार्न सक्छ। तर यसको स्वर र शक्ति कस्ता व्यक्तिहरू यसमा प्रवेश गरे भन्नेले धेरै हदसम्म निर्धारण गर्छ। परीक्षण प्रविधिले नयाँ चुनौती सामना गर्न सक्ने जनशक्ति दिन सकेन भने समग्र सार्वजनिक प्रशासनभित्र स्थायी खराबीले प्रवेश पाउँछ, जसले प्रणालीलाई नै नष्ट गरिदिन्छ। त्यसैले आयोगको अहिलेको मुख्य उत्तरदायित्व भनेकै ‘योग्यातन्त्र’ को प्रवर्धन गर्नु हो। यतिखेरको समावेशी लोकतन्त्रमा ‘अन्तरसांस्कृतिक सक्षमता’ पनि योग्यताको तत्वभित्र पर्नुपर्छ, तर यसको प्रभावका रूपमा आएको कम अध्ययन गर्ने प्रवृत्ति (लो इफोर्ट सिन्ड्रोम) लाई कसरी हटाउन सकिन्छ चुनौतीपूर्ण हुँदैछ। आयोगको अबको प्रयास यसतर्फ पनि हुनुपर्छ।