संघीयता : आवश्यकता कि बाध्यता ?

ठूलो अपेक्षाका साथ संघीयता कार्यान्वयन गरियो तर उपलब्धिविहीन बनेको आभास हुँदैछ।

ससाना राज्यलाई एउटै राज्यमा जोडेर शासन गर्ने संघीय राज्यको परिकल्पना जर्मन दार्शनिक जोहानेस अल्थुसियसले गरेका थिए। यसैले उनलाई आधुनिक संघीयताको पिता मानिन्छ। संघीयता निर्माण प्रक्रियाका आधारमा संघीयता दुई किसिमका हुन्छन् : संयोग र वियोग। संयोग अर्थात् कमिङ टुगेदर प्रक्रियामा दुई वा सोभन्दा बढी राज्य मिलेर बलियो संघको स्थापना गरी संघीयता अवलम्बन गरिन्छ। यो मोडलमा अधिकारको प्रवाह तलबाट माथि अर्थात् बटम टु टप हुन्छ। स्वतन्त्र राज्य मिलेर बनेको संघीयताका उदाहरण हुन् अमेरिका र स्विट्जरल्यान्ड।

अर्को प्रक्रिया हो वियोग अर्थात् होल्डिङ टुगेदर। यस प्रक्रियामा एउटै राज्यमा दुई वा सोभन्दा बढी राज्यमा विभाजन गरी संघीयता निर्माण गरिन्छ। यो मोडेलमा अधिकारको प्रवाह माथिबाट तल अर्थात् टप टु बटम हुन्छ। नाइजेरिया, इथियोपिया, स्पेनजस्ता देश यसका उदाहरण हुन्। नेपालमा पनि येही मोडल अपनाइएको छ। यस्तो मोडलको संघीयतामा व्यवस्थापन पक्ष खर्चिलो र चुनौतीपूर्ण देखिन्छ। पहिलो मोडल संयोग अर्थात् एग्रिगेसन विधिबाट संघीयता निर्माण गरिएको अवस्थामा पहिल्यै स्वतन्त्र अस्तित्वमा रहेका राज्यहरू सुरक्षा र विकास आदि कुरा आत्मसात गरी संघमा प्रवेश गरेकाले यो मोडल सफल भएको पाइन्छ। तर वियोग अर्थात् डिसएग्रिगेसनबाट संघीयतामा गएका देशमा संघीयता कार्यान्वयन गर्ने क्रममा जटिलता र अनपेक्षित परिणाम निस्किएको पाइन्छ।

संघीयताको स्वभाव

वियोग अर्थात् डिसएग्रिगेसन प्रक्रियामा संघीयता निर्माण गरिएका मुलुकमा राज्य शक्ति र शासन एकात्मकताबाट संघीयताका विभिन्न एकाइमा बाँडिएको हुन्छ। त्यस्ता मुलुकमा जतिसक्दो धेरै ससाना एकाइ बनाएर शासन र शक्ति प्रयोग गर्ने रहर नेतृत्वमा जाग्छ भने जनतामा आफ्नो छुट्टै परिचयको खोजी हुन्छ। परिणामस्वरूप, पहिलाका एकीकृत राज्यबाट विभक्त ससाना राज्य र प्रदेश टुक्रिने क्रम चलिरहन्छ। उदाहरणका लागि सुरुमा नाइजेरियामा तीनवटा प्रदेशमा मात्र विभाजन गरिएको थियो तर अहिले ३६ टुक्रामा विभक्त छ र ३७सौं टुक्राका लागि लडाइँ भइरहेछ। सुडानमा तीन प्रदेशबाट सुरु भएर २६ टुक्रामा विभक्त भयो। संघीयताका कारण दक्षिण सुडान टुक्रिएको छ र त्यहाँ फेरि टुक्रिनका लागि द्वन्द्व सुरु भएको छ।

हाम्रै छिमेकी देश भारतमा सुरुमा १२ वटा पछि ब्रिटिस उपनिवेशबाट स्वतन्त्रता प्राप्त गरेपछि २८ र हाल तेलंगनासहित २९ प्रान्तमा विभक्त छ। त्रिपुरा राज्यमा आदिवासीले छुट्टै राज्यको माग राखी आन्दोलन सुरु गरेका छन्। आसममा बोडोल्यान्ड, उत्तर प्रदेशमा पूर्वाञ्चल, वेस्ट बंगालमा गोर्खाल्यान्डजस्ता छुट्टै राज्यको माग राखी आन्दोलन हुँदै आएको छ।

तर नेपाल पौराणिक कालदेखि नै एकल राष्ट्रिय अवस्थामा छ। नेपाल बनेपछि भत्किएको छैन र हाल संघीयताका नाममा सात टुक्रामा विभक्त छ तर संघीयताको भार थेग्न गाह्रो छ। भारतमा सबैभन्दा धेरै राजस्व उठाउने राज्य महाराष्ट्रले आफूले उठाएको राजस्वको पैसा अरू राज्यलाई नदिने भनेर विवाद गरिरहन्छ। नेपालमा पनि बढी राजस्व उठाउने प्रदेश २ ले त्यो विवाद उठाउन थालेको छ।

नेपालमा संघीयता औचित्य

नेपाल एक सानो देश भारतको एक प्रान्त जत्रो पनि छैन। नेपालको जनसंख्याभन्दा आठ दोब्बर जनसंख्या भूसिमाना जोडिएको भारतको एक स्टेट यूपीमा मात्र छ भने अर्को भूसिमाना जोडिएको स्टेट बिहारमा चार दोब्बर बढी छ। जनसंख्याको हिसाबले पनि नेपाल संघीयतामा जानपर्ने थिएन। यूपी र बिहारको जनसंख्या ३५ करोड ८० लाख छ; जुन नेपालको भन्दा १२ दोब्बर बढी हो। क्षेत्रफलको हिसाबले नेपालको सिमाना जोडिएका भारतका दुई प्रान्त यूपी र बिहारको ३३७४५३ वकिमि छ; जुन नेपालको क्षेत्रफलभन्दा दुई दोब्बरभन्दा बढी छ अर्थात् भारतको एक प्रान्त नै नेपालभन्दा ठूलो छ। तर विडम्बना भारतको एक प्रान्तजति क्षेत्रफल र जनसंख्या नभएको देश नेपाल आज सात टुक्रामा विभक्त पारिएको छ। हाल नेपालमा सात प्रदेश ७७ जिल्ला ७५३ स्थानीय सरकार, सात प्रदेश सरकार र एक केन्द्रीय सरकार गरेर ७६१ विभिन्न तहका सरकार छन्।

नेपालमा केरा पाक्ने एक ठाउँबाट स्याउ पाक्ने अर्को ठाउँसम्म र जिरो  डिग्रीबाट ३० डिग्री तापक्रम हुने ठाउँसम्म चार लेनको बाटो भए केही घन्टामै पुग्न सकिन्छ। यति सानो देश संघीयताको नाममा टुक्रिएको छ। २०६४ मा रोपेको संघीयताको बिरुवाले प्रदेश २ मा फल दिन थालेको केही वर्ष भयो भने विस्तारै फलहरू लुम्बिनी प्रदेश, कर्णाली प्रदेशलगायत अन्य प्रदेशमा पनि फल्न थालेका छन् जुन फल राष्ट्रिय एकता, अखण्डताका  र राजनीतिक स्थिरताका लागि पोइजन्ड फ्रुट बन्न पनि सक्छन्। कुनैकुनै प्रदेश यो देशको अखण्डता र स्वाधीनतामाथि झुन्डाइएका तरबार वा बाह्य शक्तिका बार्गेनिङ चिप्स पनि बन्न सक्छन्। 

आधुनिक इतिहासमा कहिल्यै धार्मिक, भाषिक र क्षत्रियताको मतभेद नभई एकता र राष्ट्रियताको सद्भावको माला बनेको सानो सुन्दर देश नेपालमा अर्ध–संघीयता प्रणाली लागू गर्दा वाञ्छनीय हुनेछ।

२०६२/६३ को आन्दोलनको माग संघीयता थिएन। नेपाली जनता एकात्मकताबाट संघीय शासन प्रणालीमा जान चाहेका थिएनन्। तत्कालीन माओवादीले राज्यको पुनर्संरचनाको विषय उठाए पनि मधेसवादी संगठनबाहेक तत्कालीन ठूला पार्टी नेपाली कांग्रेस, एमाले र माओवादीसमेत भित्री रूपमा संघीयताका पक्षमा थिएनन्। भारत र पश्चिमाको बाह्य दबाबमा हाम्रा राजनीतिक पार्टीले घुँडा टेकेकाले नेपालमा संघीयता जन्मियो। यो आम नेपालीले अपनत्व गरेको मुद्दा होइन। संघीयता नेपालको आवश्यकता थिएन, बाह्य प्रभाव र दबाबको बाध्यता थियो।

संघीयताको दुस्प्रभाव

एक सेटले चल्ने प्रशासन राज्ययन्त्रमा आज संघीयतका कारण अतिरिक्त सात सेट चाहिएको छ यानिकी लगभ सात दोब्बर खर्च बढेको छ। खर्च व्यवस्थापनको जटिलताले नेपालका लागि संघीयता चुनौतीपूर्ण बनेको छ। राष्ट्रलाई एकताउन्मुखभन्दा विखण्डनउन्मुख बनाउने सम्भावना बढ्ने देखिन्छ। राष्ट्रिय भावनाभन्दा प्रादेशिक तथा क्षेत्रीय भावनाले प्रश्रय पाउँदै गएको छ। राष्ट्रिय एकता र अखण्डता कमजोर हुँदै गएको छ। बहुसंख्यक पिर्के महाराज सुशासन र विकासभन्दा व्यक्तिगत सान, मान, लाभका लागि संघीयताले दिएको शक्ति दुरुपयोग गर्न तल्लीन भएको पाइन्छ। संघीयताको मर्मविपरीत प्रदेशहरूले आआफ्नो साम्राज्य विस्तार गर्न, अनावश्यक खरिद र संरचना निर्माण गर्ने होडबाजी चलेको छ। जनताले प्रत्यक्ष अनुभूति गर्ने कामभन्दा बढी सस्तो लोकप्रियता देखाउने काममा खर्च बढेको छ। खर्चिलो संघीय प्रणाली धन्नका लागि मात्र जनतामा तीन तहको करको भार बढेको छ। स्लिम एडमिनिस्ट्रेसनमा जानुको सट्टा कर्मचारीतन्त्रको बोझ बढेको छ। विकास गति धिमा छ। व्ययभार बढेको छ। धेरै जनप्रतिनिधिमा आफ्नो भूमिका र दायित्व बोधको अभाव छ। बरु पिर्कामा उभिएर सलामी खाने होडबाजी बढेको छ। राष्ट्रिय एकताको जग कमजोर हुँदै गएको छ भने विखण्डनको सम्भावना बलियो हुँदै गएको छ। नीति कार्यक्रममा एकरूपता छैन भने निर्णय प्रक्रियामा सुस्ताएको छ।

रोजगार कि विकास

संघीयताले बहुसंख्यक नेतालाई सैक्षिक योग्यता नचाहिने विशेष प्रकारको राजनीतिक रोजगारको व्यवस्था गरेको छ। एकात्मक प्रणालीमा प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रियसभा गरेर जम्मा तीन सय ३४ जनाले मात्र रोजगार पाउँथे भने अहिले संघीयतामा ८८४ जनाले सांसदको लोगोसहितको चार्मिङ रोजगार पाएका छन्। एकतात्मक शासन प्रणालीमा ३०/४० जना मन्त्री हुन्थे भने संघीयतामा एक सय ३५ जनाले मन्त्रीको शान, मान, सुखसुविधा भोग गरेका छन्, झन्डावाल गाडी, चालक, सुरक्षाकर्मी बडीगार्ड, पर्सनल सहयोगी, अन्य आफन्त तलबी सहयोगी तलब, विविध भत्ता आदि सुविधासहित देशको ढुकुटीसँग खेल्न पाएका छन्। आफ्ना नातागोता, सुटेडबुटेड कार्यकर्ता, मालदार मन्त्रालयमा मालवाल एलाइट बिचौलियामार्फत ठेक्कापट्टा अवसर प्रदान गर्न सक्षम भएका छन्। शीर्ष नेता र राजनीतिक पार्टीलाई पनि आफ्ना नजिकका कार्यकर्ता धेरैलाई गाडी चडाउन वा राजनीतिक पदमा आसीन गराउन पाउँदा संघीयताले सहज महसुस गराएको हुन सक्छ तर जनताका लागि यो अनावश्यक थेग्न नसकिने भार महसुस भएको छ।

गाउँ, सहर, देश विकास गर्ने नै हो भने छादाखाँदाका गाउँ, जिल्ला, अञ्चल र विकास क्षेत्र छँदै थिए। विकास कार्यक्रमका लागि कुनै छेकबार थिएन बरु कानुनी अस्पतालका कारण केही बन्धन कायमै छन्। देश विकासले फट्को मर्छ भनी लादिएको संघीयताले नेताहरूको जीवनशैलीमा विकास गरे होला तर पहिलेभन्दा फरक किसिमले जनताले अनुभूति गर्न सक्ने विकास गति लिएको छैन। सत्तासीनहरूले संघीयताको आआफ्नै अर्थ, अभ्यास र प्रयोग गर्दै कर्मकाण्डीय शैली अपनाउनु देश र जनताका लागि दुर्भाग्य हो। नेपालजस्तो हिमाल, पहाड र तराईले बनेको सानो देशमा संघीयता आवश्यक थिएन भन्ने कुरा ३/४ वर्षको संघीय शासन शैली र प्रणालीले देखाइसकेको छ। देश विकासका लागि एकात्मक शासन प्रणाली नै वाधक हो भने हाम्रो चिन्तनलाई पुनर्विचार गर्न आवश्यक छ।

विश्वका करिब दुई सय देश ध्ये जम्मा २८ वटा देशमा संघीय प्रणाली लागू गरिएको छ। यो उत्साहवर्धक तथ्यांक होइन। विगत सय वर्षमा संघीयताबारेमा विषद विश्लेषण र खोज गरियो तर संघीयता नै उत्तम प्रणाली हो भन्न सकिएन। विकासको द्रूतमार्ग संघीयता नै हो भने करिब दुई सयवटा देशमा २८ देशमा मात्र संघीयता किन ? के संघीयता शासन प्रणाली कार्यान्वयन नगरेको देश विकास मार्गमा हिँड्न सकेका छैनन् त ? के एकात्मक शासन प्रणाली अपनाएका देश अझै अविकसित छन् त ? संघीयता नअपनाउँदैमा देश बर्बादीमा जाने र संघीयता अपनाउँदा मुलुक शान्ति र समृद्धिमा जाने हो रे छ त ? एकात्मक शासन प्रणाली भएका देश चीन, जापान, फ्रान्स, बेलायत, स्विडेन, डेनमार्क, इजर्यल, न्युजिल्यान्ड, कुबेतजस्ता करिब एक सय ७० देशले किन संघीयता रोजेनन् ? के यी देश विकासको गतिमा नेपालभन्दा पछाडि छन् त ? यी प्रश्नको एकमुष्ठ जवाफ खोज्न आवश्यक छ।

अन्त्यमा, देश विकासको वाधक शासन प्रणाली होइन, शासकको मानसिकता हो। प्रणाली पटकपटक परिवर्तन गरियो, तर प्रवृत्ति परिवर्तन भएन। व्यवस्था परिबर्तन गरियो तर जनताको अवस्था परिवर्तन भएन। करिब २३५ वर्षअगाडि बनेको अमेरिकाको संविधान मात्र २७ पटक संशोधन गरियो र अहिले पनि त्यही संविधान अमेरिकाको मार्गनिर्देशका रूपमा छ। सन् १९४९ मा निर्माण भएको भारतको संविधान १०४ पटक संशोधन गरिए। अहिलेसम्म परिवर्तन गरिएको छैन। मूल प्रति पुरानै छ। हामीले सात दशकमा सातवटा संविधान परिवर्तन गर्‍यौं; नयाँ संविधान जारी गर्‍यौं तर देशको अवस्था र जनताका समस्या ज्यूँका त्यूँ छन्। हामीले संविधान औसतमा १०/१० वर्षमा बदल्यौं तर कार्य सम्पादन शैली र प्रवृत्ति बदलेनौं।

आज संघीयता देशका लागि घाँडो बनेको छ। आधुनिक इतिहासमा कहिल्यै धार्मिक, भाषिक र क्षत्रियताको मतभेद नभई एकता र राष्ट्रियताको सद्भावको माला बनेको सानो सुन्दर देश नेपालमा अर्ध–संघीयता प्रणाली लागू गर्दा वाञ्छनीय हुनेछ। संरचनागत पक्षमा संघीयताको भान हुने सारमा शक्ति विकेन्द्रीकरण हुने। ठूलो अपेक्षाका साथ संघीयता कार्यान्वयन गरियो तर उपलब्धिविहीन बनेको आभास हँुदैछ। त्यसैले स्थानीय निकायलाई अझै अधिकारसम्पन्न बनाउने र प्रदेश सरकारलाई हटाउने काम गरिन्छ भने देशलाई व्ययभार पनि कम हुने र जनता पनि खुसी हुनेछन्। राजनीतिक पार्टीबीच सहमति बन्दैन भने राज्य एकात्मक कि संघीयता भनेर जनमत गराई बहुमतले जे भन्छ त्यही स्वीकार गर्नु लोकतान्त्रिक सरकारको धर्म हो। राज्य साध्य होइन, साधन हो। साध्य त राज्यमा बस्ने मानिस हुन् र उनीहरूलाई लादेर होइन; रोजाइमा शासन प्रणाली लागू गर्नु नै लोकतन्त्र र प्रजातन्त्रको मर्म हो।