परजीवी पालिका

संविधानको विभिन्न धारामा गरिएको परिभाषाअनुसार तीन तहका सरकार प्रकारान्तरले संघ, प्रदेश र पालिका सरकार हुन्।

नेपालमा ७ सय ५३ पालिका छन्। संविधानको धारा ५६ को उपधारा (१) ले संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको मूल संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय गरी तीन तहको हुनेछ भनेको छ। सोही व्यवस्थाका आधारमा पालिका संरचना खडा भएका हुन्। प्रत्येक पालिकालाई जनसंख्या, भूगोल, प्रशासनिक सुगमता, पूर्वाधार विकासको अवस्था, आर्थिक सक्षमता, प्राकृतिक स्रोतसाधनको उपलब्धता, भाषिक, सांस्कृतिक तथा सामुदायिक बनोटको आधारमा सीमांकन गरिएको छ। पालिकाभित्र कानुनले निर्धारण गरेको मापदण्डका आधारमा वडाहरू छन्। तिनलाई पनि भौगोलिक रूपमा सीमांकन गरिएको छ। पालिकाहरूलाई स्थानीय तह भनेर सम्बोधन गरिन्छ।

संविधानको व्यवस्था हेर्दा धारा ३०६ को उपधारा (१) को खण्ड (ढ) ले स्थानीय तह भन्नाले यस संविधानबमोजिम स्थापना हुने गाउँपालिका, नगरपालिका र जिल्ला सभालाई सम्झनुपर्छ भनी परिभाषित गरेको छ। यसरी स्थानीय तह शब्दले पालिका मात्र नभएर जिल्ला सभालाई समेत समेटेको देखिन्छ। संविधानको धारा ५६ को उपधारा (२) ले नेपालको राज्यशक्तिको प्रयोग संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले यस संविधान र कानुनबमोजिम गर्नेछन् भनेको छ। यस सन्दर्भमा सर्वप्रथम राज्यशक्तिको अर्थ बुझ्न उचित हुन्छ। संविधानको धारा ३०६ को उपधारा (१) को खण्ड (ज) ले राज्यशक्ति भन्नाले राज्यको कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिकासम्बन्धी अधिकार सम्झनु पर्ने जनाएको छ। सो शब्दले अवशिष्ट अधिकारसमेतलाई जनाउँछ भनेको छ। यस व्यवस्थाअनुसार राज्यशक्तिको प्रयोग गर्न पाउने इकाइलाई सरकार भन्न मिल्ने संविधानको आशय देखिन्छ।

स्थानीय तहले राज्यशक्तिको प्रयोग गर्न पाउने विषयका बारेमा संविधानको धारा ५७ को उपधारा (४) मा उल्लेख छ। सो उपधारामा स्थानीय तहको अधिकार अनुसूची ८ मा उल्लेखित विषयमा निहित छ। त्यस्तो अधिकारको प्रयोग यो संविधान र गाउँसभा वा नगरसभाले बनाएको कानुनबमोजिम हुनेछ भनिएको छ। सोही धाराको उपधारा (५) मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकार अनुसूची ९ मा उल्लेखित विषयमा निहित छ। त्यस्तो अधिकारको प्रयोग यो संविधान र संघीय कानुन, प्रदेश कानुन र गाउँसभा वा नगरसभाले बनाएको कानुन बमोजिम हुनेछ भनिएको छ। संविधानको अनुसूची ८ मा उल्लेखित विषयलाई एकल अधिकारको रूपमा र अनुसूची ९ मा उल्लेखित विषयलाई साझा अधिकारको रूपमा स्थानीय तहले प्रयोग गर्न पाउने देखिन्छ।

यहाँनेर के स्पष्ट हुन जरुरी छ भने स्थानीय तहले अनुसूची ८ र ९ का विषयमा कानुन बनाउने अधिकार पाएको भनेको गाउँसभा र नगरसभालाई मात्र भनेको हो। जिल्ला सभालाई भनेको होइन। यसबारे संविधानको धारा २२१ ले थप स्पष्ट गरेको छ। सो धाराको उपधारा (१) ले संविधानको अधीनमा रही स्थानीय तहको व्यवस्थापकीय अधिकार गाउँसभा र नगरसभामा निहित रहनेछ भनेको छ। जुन व्यवस्थाले जिल्ला सभाबाहेक भन्ने कुरा स्पष्ट हुन्छ। सोही धाराको उपधारा (२) ले गाउँसभा र नगरसभाको व्यवस्थापकीय अधिकार अनुसूची ८ र ९ बमोजिमको सूचीमा उल्लेख भएबमोजिम हुनेछ भन्ने व्यवस्था छ। जसले पालिकाहरू नै राज्यशक्तिका प्रयोगकर्ता हुन् तर जिल्ला सभा होइन भन्ने छर्लंग हुन्छ।

पालिकाहरूको श्रेणीकरण गर्न संविधानले नै ढोका खोलिदिएको छ। जसअनुसार गाउँपालिका र नगरपालिका रहने व्यवस्था संविधानमा उल्लेख छ। संविधानले नै नगरपालिका भन्नाले महानगरपालिका र उपमहानगरपालिका समेत सम्झनुपर्छ भनेर धारा ३०६ को उपधारा (१) को खण्ड (घ) मा परिभाषा दिएको छ। त्यसबाट प्रष्ट रूपमा गाउँपालिका, नगरपालिका, उपमहानगरपालिका र महानगरपालिका गरी चार श्रेणीका पालिका खडा भएका हुन्। मौजुदा गाउँपालिकाको संख्या ४ सय ६० नगरपालिकाको संख्या २ सय ७६ उपमहानगरपालिकाको संख्या ११ र महानगरपालिकाको संख्या ६ रहेको छ।

वास्तवमा स्थानीय तहलाई राज्यशक्तिको प्रयोगकर्ता भनिरहँदा स्थानीय तहको परिभाषामा पर्ने जिल्ला सभाको हैसियत स्वर्णिम शून्य (गोल्डेन जिरो) भएको पाइन्छ। त्यसैले संविधानको विभिन्न धारामा गरिएको व्यवस्था र परिभाषाअनुसार अहिले मुलुकमा भएका तीन तहका सरकार प्रकारान्तरले संघ, प्रदेश र पालिका सरकार हुन्। संघ सरकारलाई नेपाल सरकार भनेर चिनिन्छ भने प्रदेश र पालिका सरकारहरू सम्बन्धित प्रदेश र पालिकाको नामबाट चिनिन्छन्। अतः स्थानीय सरकार शब्दले पालिकाको अस्तित्वलाई छायाँमा पारेको स्पष्ट छ।

सरकार सञ्चालनको इन्जिनको रूपमा कार्यसम्पादन र कार्य विभाजन नियमावलीलाई लिने गरिन्छ। संविधानको धारा २१८ ले गाउँ कार्यपालिका र नगर कार्यपालिकाबाट स्वीकृत नियमावलीबमोजिम गाउँ कार्यपालिका वा नगर कार्यपालिकाको कार्य विभाजन र कार्य सम्पादन हुनेछ भन्ने व्यवस्था गरेर पालिका सरकारको अस्तित्वलाई जगेर्ना गरेको पाइन्छ। तर यस प्रकारको व्यवस्था जिल्ला समन्वय समितिको हकमा छैन। यस आधारबाट पनि प्रत्येक पालिका इकाइ सरकार हुन भन्ने अवस्था प्रष्ट रूपमा दर्शिन्छ।

व्यवहारमा पालिका शब्दलाई अंग्रेजीमा म्युनिसिपालिटी भनेर चलन गरिएको छ। यसअनुसार गाउँपालिकालाई अंग्रेजीमा रुरल म्युनिसिपालिटी भन्न थालिएको छ। नगरपालिकालाई म्युनिसिपालिटी भनिन्छ नै। यसरी हेर्दा गाउँ र नगर दुवै श्रेणीका पालिका सरकारलाई म्युनिसिपल गभर्मेन्ट भन्न सकिन्छ। यस तर्कका आधारमा जुन पालिका इकाइ हो त्यही पालिका सरकार भनेर सम्बोधन गर्न कुनै द्विविधा छैन। उदाहरणका लागि काठमाडौं महानगरपालिका सरकारलाई अंग्रेजीमा काठमाडौं मेट्रोपोलिटन गभर्मेन्ट भन्न सकिन्छ। यसरी प्रत्येक पालिकालाई पालिका सरकारको रूपमा हेर्ने बानी बसाउनु उत्तम हुन्छ। यसो हुन सक्यो भने मात्र पालिकाहरू साँचो अर्थमा सरकारको हैसियतमा प्रस्तुत हुन सक्छन्।

कतिपय देशमा टाउन गभर्मेन्ट, सिटी गभर्मेन्ट वा म्युनिसिपल गभर्मेन्ट भनेर जराधार तहका सरकारका इकाइको नामकरण गरिएको हुन्छ। हाम्रो देशको सन्दर्भमा पनि अमुक पालिकाको कार्यपालिकाको कार्यालय भनेको अमुक म्युनिसिपल गभर्मेन्ट नै हो भन्न खोजिएको हो। त्यसैले स्थानीय तह शब्दले सबैलाई जनाउँछ। तर पनि पालिकाको स्वतन्त्र अस्तित्व रक्षाका हिसाबले उक्त शब्द पालिकाको पक्षमा सम्मानसूचक छैन। अहिले पालिका र जिल्ला सभालाई सम्बोधन गर्ने साझा शब्दकै रूपमा स्थानीय शब्द प्रयोग भएको र यो शब्द हिजोकै स्थानीय निकायको लिगेसीको रूपमा आत्मसात् भएको देखिन्छ। यसले पालिकाको सरकार इकाइको हैसियतलाई छायाँमा पारेको छ। यस कारण केही पालिकालाई अपवाद छाडेर धेरैजसो पालिकाको कार्यसम्पादन ढाँचा साबिकका स्थानीय निकायकै स्वरूपमा भइरहेको पाइन्छ।

संघ सरकारलाई नेपाल सरकार भनेर चिनिन्छ। प्रदेश र पालिका सरकारहरू सम्बन्धित प्रदेश र पालिकाको नामबाट चिनिन्छन्। अतः ‘स्थानीय सरकार’ शब्दले पालिकाको अस्तित्वलाई छायाँमा पारेको स्पष्ट छ।

वास्तवमा साबिकमा स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन, २०५५ ले स्थानीय शब्दलाई चलनमा ल्याएको हो। त्यस बखत स्थानीय निकाय भनेर तत्कालीन गाउँ विकास समिति, नगरपालिका र जिल्ला विकास समितिलाई चिनिन्थ्यो। विकेन्द्रीकरणको सिद्धान्तअनुसार राजनीतिक निक्षेपणको व्यवस्थाद्वारा सञ्चालित साबिकका स्थानीय निकायहरूको सन्दर्भ र अहिले संघीय संरचनामा गठन भएका पालिका संरचनाका बीच आकार, अधिकार र अभ्यासको तरिकामा कुनै साइनो छैन। संघ, प्रदेश र स्थानीय तह बीचको सम्बन्धलाई परिभाषित गर्दै संविधानको धारा २३२ मा भनिएको छ– ‘संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुनेछ।’ यसले के दर्शाउँछ भने संविधानको दृष्टिमा तीनै तहका सरकार एकअर्काबीच तालुक वा मातहतका नभएर सहअस्तित्वमा छन्। सहकारिता र समन्वयको ढाँचाबाट तीनै तहका सरकारले कार्य सम्पादन गर्नुपर्ने विशिष्ट विशेषता हाम्रो शासकीय स्वरूपमा अन्तर्निहित छ। यो प्रावधानको मर्म पनि पालिका सरकारमै गएर जोडिन्छ।

संविधानमा स्थानीय तहलाई सरकार नभने तापनि स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ ले स्थानीय तहलाई स्थानीय सरकार भन्न मिल्ने कानुनी सुविधा प्रदान गरेको छ। ऐनले प्रदान गरेको उक्त सुविधा पाउने हैसियत फेरि पनि गाउँपालिका र नगरपालिकालाई मात्र छ। जिल्ला सभा वा त्यसको कार्यकारी निकाय जिल्ला समन्वय समितिलाई त्यस्तो हैसियत प्राप्त छैन। त्यसैले स्थानीय तहको परिभाषाभित्र जिल्ला सभा परेता पनि सरकारको हैसियतमा पालिकाहरू मात्र पर्छन् र जिल्ला सभा पर्दैनन्।

पालिकाहरू प्रत्यक्ष लोकतन्त्र (डाइरेक्ट डेमोक्रेसी) का आदर्श धरोहर हुन्। अवधारणा, अभ्यास र अनुभवले सरकार इकाइको रूपमा पालिकाहरूलाई स्थानीय तहको सगोल शब्दबाट सम्बोधन गर्नुभन्दा पनि पालिका सरकार भनेरै सम्बोधन गर्न तर्कपूर्ण र न्यायोचित हुने देखिन्छ। यसो गर्दा मनावैज्ञानिक रूपमा स्थानीय तहउपर अझ सोझो गरी भन्नुपर्दा पालिकाउपर साबिकका स्थानीय निकायको स्वरूप, संस्कार र शैलीले जमाएको पकडलाई विस्थापित गर्नुपर्छ। जसबाट प्रत्येक पालिका सरकारकै रूपमा क्रियाशील रहने अवस्था सिर्जना हुन्छ। अनि मात्र साँचो अर्थमा संविधानको मर्मलाई आत्मसात् गरेको ठहर्छ।
संविधानप्रतिको आस्था, विश्वास र सम्मानलाई जति जीवन्त बनाउन सकियो त्यति नै संविधान कार्यान्वयन सशक्त हुन्छ। लोकतन्त्र र विकासका लागि कोशेढुंगा ठानिएका पालिकाहरू लोकतन्त्रका दृष्टिले शासन प्रक्रियामा जनताको सहभागिता सुनिश्चित गर्ने आदर्श इकाइ हुन्। साथै, व्यक्तित्व र नेतृत्व विकासको अवसर उपयोग गर्ने पनि आदर्श इकाइ हुन्। विकासका दृष्टिले स्थानीय जनताका आवश्यकता र आकांक्षालाई सम्बोधन गर्ने सबैभन्दा नजिकका सरकार हुन्। यस पृष्ठभूमिमा जनताले भेट्ने, जनतालाई सुन्ने र सम्बोधन गर्ने सरकारको रूपमा परिचित छन् पालिका सरकार। त्यसैले यिनलाई स्थानीय तहको शब्द छायाँमा पार्नुभन्दा स्वतन्त्र चिनारीमा स्थापित गर्न उचित हुने देखिन्छ।

यस परिप्रेक्ष्यमा पालिका सरकार सञ्चालनका निमित्त अलग्गै कानुन र जिल्ला सभाका निमित्त अलग्गै कानुन बनाएर कार्यान्वयन गर्दा पालिका सरकारको अस्तित्व जीवन्त हुन्छ। अधिकारको अभ्यास पनि सशक्त र प्रभावकारी हुन जान्छ। यसबाट सरकारको परिचय दिँदा पनि संघ, प्रदेश र पालिका सरकार भनेर व्यवहारमा जे भइरहेको छ, सोही कुराको सत्य जानकारी दिन सहज हुन्छ। आशा गरौं, यस विषयमा सरोकारवालाबीच भरपुर बहस हुनेछ। पालिकाहरू स्थानीय शब्दको छायाँबाट मुक्त हुने समय आउनेछ।