वित्तीय संघीयताका तगारा

सरकारका तहबीच अधिकारको बाँडफाँटअनुसार जिम्मेवारी निर्वाह गर्न साधनस्रोतको आवश्यकता पर्छ। संघीय प्रणालीमा सरकारका तहबीच अधिकारका साथै वित्तीय शक्ति र जिम्मेवारीको पनि बाँडफाँट गरिएको हुन्छ। जसमा राजस्व स्रोत उठाउने, उठेको राजस्व खर्च गर्ने र यससम्बन्धी प्रशासन तथा नियमन गर्नेजस्ता विषय पर्छन्। संघीय एकाइबीच आआफ्नो जिम्मेवारीअनुसार कार्यसम्पादन गर्न वित्तीय स्रोतसाधनको व्यवस्थापन गर्नुपर्ने भएकाले वित्तीय संघीयतालाई संघीय प्रणालीमा आत्माको रूपमा बुझ्ने गरिन्छ।

वित्तीय संघीयताका आधार स्तम्भ

वित्तीय संघीयताका चार आधार स्तम्भ हुन्छन्। यी आधार स्तम्भअन्तर्गत सरकारका विभिन्न तहबीच कार्यजिम्मेवारी/खर्चको बाँडफाँट, राजस्व अधिकारको बाँडफाँट, वित्तीय हस्तान्तरण र सार्वजनिक ऋणको उपयोग र नियमन पर्छन्। कार्यजिम्मेवारीको बाँडफाँटमा कुन काम कुन तहको सरकारले गर्ने हो र यसका लागि आवश्यक खर्चको व्यवस्थापन कसले गर्ने भन्ने प्रष्ट हुनुपर्छ। राजस्व अधिकारमा राजस्वका आधार दर र दायरा निर्धारण, राजस्व उठाउने र खर्च गर्ने अधिकारको बाँडफाँट हुन्छ।

मुलुकका सबै क्षेत्रमा नागरिकलाई न्यूनतम सेवासुविधा समान रूपमा प्राप्त गर्न देखिने वित्तीय असमानता हटाउनुपर्छ। यसका लागि माथिल्लो तहका सरकारले अन्य तहका सरकारलाई वित्तीय हस्तान्तरण गर्नुपर्छ। तहगत सरकारको खर्चको जिम्मेवारी र वित्तीय स्रोतबीच दूरी घटाउन घाटा बजेट पूर्तिका लागि ऋण परिचालन गर्नुपर्ने हुन्छ।

संवैधानिक व्यवस्था

नेपालको संविधानले वित्तीय संघीयताका उपरोक्त चारवटै स्तम्भलाई समाहित गरेको छ। संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्र निर्धारण भएको छ। तीनै तहका सरकारले अधिकार क्षेत्रभित्रको विषयमा कर लगाउन र ती स्रोतबाट राजस्व उठाउने अधिकार प्राप्त गरेका छन्। नेपाल सरकारले संकलन गरेको राजस्व संघ, प्रदेश र स्थानीय तहलाई न्यायोचित वितरण गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको छ। सोहीअनुसार नेपाल सरकारले प्रदेश र स्थानीय तहलाई र प्रदेशले स्थानीय तहलाई समानीकरण, ससर्त, समपूरक र विशेष अनुदान दिनुपर्ने व्यवस्था गरेको छ। राजस्व स्रोतको न्यायोचित वितरणका लागि प्रदेश र स्थानीय तहले प्राप्त गर्ने वित्तीय हस्तान्तरणको परिणाम राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको सिफारिसबमोजिम हुने व्यवस्था छ। प्रदेश र स्थानीय तहले नेपाल सरकारको स्वीकृतिमा आन्तरिक ऋण प्राप्त गर्न सक्ने व्यवस्था छ।

प्रयास

संघीय प्रणाली अवलम्बन भएको करिब सात वर्षको अवधिमा वित्तीय संघीयताका महत्त्वपूर्ण आधारशीलाहरू स्थापित भएका छन्। यस अवधिमा तीनै तहका सरकारले कर तथा सेवाशुल्कलगायतका राजस्व अधिकारको प्रयोग गरेका छन्। वित्तीय संघीयताको संस्थागत आधार प्रदान गर्ने संवैधानिक अंगको रूपमा रहेको राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्तीय आयोगले अनुदान, वित्तीय हस्तान्तरण, राजस्व बाँडफाँट, आन्तरिक ऋणजस्ता विषयमा आधार, मापदण्ड स्थापना गरेको छ। समानीकरण, ससर्त, समपूरक र विशेष अनुदान, राजस्व बाँडफाँट (प्राकृतिक स्रोतको आयसमेत) प्रणाली सुचारु भएको छ।

नेपाल सरकारले प्रदेश र स्थानीय तहलाई संघीय बजेटको करिब एक तिहाइ रकम वित्तीय हस्तान्तरण गरेको छ। तीनै तहका सरकारले संविधानले प्रदान गरेको अधिकारको दायराभित्र रही आआफ्नो कानुनअनुसार आर्थिक÷वित्तीय अधिकारको प्रयोग गरेका छन्।

समस्या

यसका बाबजुद वित्तीय संघीयताका कार्यान्वयनमा समस्या र अवरोधहरू कम छैनन्। वित्तीय संघीयता कार्यान्वयनको प्रमुख जिम्मेवारी बोकेको संवैधानिक निकाय राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको ‘संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच राजस्व बाँडफाँट गर्ने विस्तृत आधार र ढाँचा निर्धारण गर्ने संवैधानिक अधिकार संकुचन हुनेगरी कानुन बनेका छन्। संविधानमा करसम्बन्धी एकल अधिकार एकभन्दा बढी तहमा दोहोरिएका छन्। प्रदेशको राजस्व अधिकार अत्यन्त संकुचित छ। नेपाल सरकारले संकलन गरेको राजस्व बाँडफाँटमा न्यायोचित वितरणभन्दा संघीय तहको अनुग्रह झल्कने गरेको छ।
जिम्मेवारी र वित्ताीय शक्तिको बाँडफाँटबीच सन्तुलन आवश्यक हुन्छ। वित्तीय संघीयताको सफल कार्यान्वयनका लागि खर्च व्यवस्थासहितको कार्यजिम्मेवारी दिनु उचित हुन्छ।

सरकारका तहगत कार्यजिम्मेवारी र स्रोतबीच तादात्म्यताको अभाव छ। स्रोत संघमा तर जिम्मेवारी प्रदेश र स्थानीय तहमा छ। त्यसैले कार्यजिम्मेवारीअनुसार स्रोतसाधन हस्तान्तरण हुन सकेको छैन। अनुदान र खर्च आवश्यकताबीच तादात्म्यता छैन। प्रदेशले स्थानीय तहलाई वित्तीय हस्तान्तरण गर्दा शर्तैशर्तका भारी बोकाउने गरेको छ। कतिपय स्थानीय तहले प्रदेशलाई राजस्व बाँडफाँट गर्न आनाकारी गरेका छन्। संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको कर, वित्तीय साझेदारी, नयाँ स्रोतको पहिचान, वित्तीय समस्या समाधानलगायतका अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापनका विषयमा परामर्श तथा समन्वय गर्न गठित अन्तरसरकारी वित्त परिषद् खासै प्रभावकारी हुन सकेको छैन।

पुँजीगत खर्च व्यवस्थापनमा सार्वजनिक ऋणको परिचालन वित्तीय संघीयताको एक स्थापित अभ्यास हो। स्थानीय र प्रदेश तहले आन्तरिक ऋण उठाउन प्रयोग गर्ने मौद्रिक औजार तयार भइनसकेको र यसको व्यवस्थापन तथा उपयोगसम्बन्धी संघीय कानुन बन्न सकेको छैन। हाल स्थानीय तहहरूले नेपाल सरकार र नगर विकास कोषबाट मात्र ऋण प्राप्त गर्न सक्छन्।

वित्तीय हस्तान्तरणको आकार र सूचकमा पनि सन्तोष गर्ने अवस्था छैन। संविधानले कार्यजिम्मेवारीहरू प्रदेश र स्थानीय तहमा हस्तान्तरण गरे पनि महत्त्वपूर्ण राजस्व स्रोतहरू संघमै रहेको छ। प्रदेशको एकल कर अधिकारमा नेपालको सन्दर्भमा अत्यन्त कठिन ‘कृषि आयमा कर’ मात्र छ। नेपाल सरकारले वित्तीय हस्तान्तरणमा सन्तुलन कायम गर्न सकेको छैन। नेपाल सरकारले प्रदान गर्ने वित्तीय अनुदानमा समानीकरणको हिस्सा बढी हुनुपर्नेमा ससर्त अनुदानमा बढी भार दिएको छ।

विगत चार वर्षमा छुट्ट्याइएको पौने चार खर्ब अनुदानमा ५४ प्रतिशतभन्दा बढी हिस्सा ससर्त अनुदानकै छ। संघीय सरकारले अन्य तहको क्षेत्राधिकारमा पनि स्वार्थ अनुकूलका ससाना आयोजनामा विनियोजन गर्ने परिपाटी बढाएको छ। समानीकरण अनुदान जुन प्रदेश र स्थानीय तहले आफ्नो विकास योजनाका प्राथमिकताअनुसार स्वायत्त ढंगले प्रयोग गर्न सक्छन्, त्यसको हिस्सा ४२ प्रतिशत मात्र छ। समानीकरण अनुदानको मात्रा न्यून हुनु भनेको प्रदेश र स्थानीय तहको वित्तीय स्वनिर्णयको संकुचन हुनु हो। यस्तै परियोजनामा आधारित हुने समपूरक र विशेष अनुदानको हिस्सा क्रमशः १.६२ र १.६३ प्रतिशत छ।

समानीकरण अनुदानको सूचकमा मानव विकास सूचकांक, आर्थिक सामाजिक असमानता, पूर्वाधार विकासको अवस्था, राजस्वको अवस्था र खर्च आवश्यकता र राजस्व क्षमताजस्ता सूचक छन्। राजस्व बाँडफाँटमा जनसंख्या, क्षेत्रफल र विशेष अवस्थाबाहेकका अरू अनुदानसूचक नै दोहोरिएकाले सन्तुलन मिल्न नसकेको भनी असन्तुष्टि व्यक्त हुने गरेका छन्। प्रदेश र स्थानीय तहका सरकारहरू संविधानप्रदत्त राजस्व अधिकारको उपयोग गरी स्रोतको जगेर्ना, खर्चक्षमता अभिवृद्धि र स्रोतको कुशलतम उपयोगमा सुधार गर्न सकिरहेका छैनन्। प्रदेश र स्थानीय सरकारहरू आम्दानी बढाउने प्रयत्नभन्दा संघीय अनुदानप्रति बढी लालायित देखिन्छन्। यसले परनिर्भरता बढ्नुका साथै संघीय तह हावी हुने हुन्छ। कुनै स्थानीय तह कर लगाउनै नमान्ने कोही जथाभावी कर लगाउन उद्देलित हुने प्रवृत्ति छ।

चुनौती

संघीयता प्रणालीमा अधिकारको विभाजनअनुसार स्रोतसाधनको वितरणमा राजनीतिक प्रतिबद्धता स्थापित गर्नु चुनौतीपूर्ण देखिन्छ। स्रोत हस्तान्तरणभन्दा स्रोतसाधन केन्द्रीकृत गरी अन्य तहका सरकारको कामसमेत आफैंले सम्पादन गर्ने प्रवृत्ति हट्न सकेको छैन। उच्च नेतृत्वमा संघीयता तहगत सरकारबीच राज्यशक्तिको विभाजनभन्दा विकेन्द्रीकरणका रूपमा बुझ्ने प्रवृत्ति हावी छ। वित्तीय संघीयताको दोस्रो चुनौती भनेको कर तथा राजस्वका विषयमा सरकारका तहबीच सन्तुलन, प्रष्टता र अन्तरतह सहयोग नै हो। प्रदेश तहको राजस्व स्रोत अत्यन्त संकुचित छ, खर्च आवश्यकताका लागि संघप्रति अतिनिर्भर बन्ने अवस्था विद्यमान छ।

तेस्रो महत्त्वपूर्ण चुनौती सार्वजनिक खर्चको उत्पादकत्व हो। सबै तहका सरकारमा वितरणमुखी विनियोजन, चालू खर्चको उच्च विस्तार र सार्वजनिक वित्तीय उत्तरदायित्वको कमजोर अवस्था छ। यसमा सुधार गरी सार्वजनिक खर्चको विनियोजन दक्षता र उत्पादकत्व बढाउनुपर्ने देखिन्छ। सार्वजनिक सेवा र आर्थिक योगदान नदिने अनावश्यक खर्च कटौती गर्दै सार्वजनिक खर्चको विवेकीकरण गर्न हिचकिचाउन नहुने अवस्था छ।

सुधारका पक्ष

संघीयताको सफलतामा वित्तीय संघीयताको अंश निकै भारी हुने गर्छ। वित्तीय हस्तान्तरणलाई तहगत खर्च आवश्यकता र राजस्व क्षमतासँग तादात्म्य कायम गर्नुपर्छ। खासगरी प्रदेशलाई कराधिकार निकै साँघुरो छ। प्रदेशलाई आयका नयाँ क्षेत्रहरू प्रदान गर्न र स्थानीय तहलाई आन्तरिक स्रोत जगेर्नामा जोड दिन आवश्यक छ।

वित्तीय हस्तान्तरण, खासगरी समानीकरण अनुदान वितरणमा खर्च आवश्यकता र राजस्व क्षमताअनुसार गर्नुपर्ने संवैधानिक प्रावधान छन्। यसका लागि संविधान र कानुनअनुसार प्रदेश र स्थानीय तहलाई सिर्जना गरेको खर्चको दायित्वको यकिन गर्नुपर्छ। यस्तै, प्रदेश र स्थानीय तहलाई प्राप्त राजस्व अधिकारअनुसार सम्भाव्य राजस्वको आकलन गरी वित्तीय अन्तरको विस्तृत अध्ययन गर्ने र कार्यान्वयनमा ल्याउनु पर्ने हुन्छ। राजस्व क्षमता प्रदेशगत र स्थानीय तहअनुसार नै फरक–फरक हुन्छ। यसको व्यवस्थित अध्ययन गरी कार्यान्वयनमा ल्याउन निकै मेहनत र प्रयास आवश्यक हुन्छ।

नेपाल सरकारले प्रदान गर्ने वित्तीय हस्तान्तरण र राजस्व बाँडफाँटको रकम सुशासनसँग पनि जोडिन्छ। प्रदेश र स्थानीय तहले अनिवार्यरूपमा सम्पादन गर्नुपर्ने काम र स्रोतको परिचालन एवं खर्च उत्पादकत्वसँग जोडिएमा मात्रै राज्यकोषको उचित उपयोग हुन सक्छ। बजेट नै पास नगर्ने स्थानीय तहहरू पनि छन्। अतः कार्यसम्पादनमा आधारित वित्तीय हस्तान्तरण प्रणाली अवलम्बन गर्नु आवश्यक देखिन्छ। स्रोतसाधनको सीमितताका परिवेशमा विनियोजनको कुशल उपयोग आवश्यक हुन्छ। तीनै तहका सरकारहरू बजेट खर्चमा कमजोर देखिएका छन्। स्थानीय तहको खर्चको अनुपातमा बेरुजुको आकार पाँच प्रतिशतको बिन्दुभन्दा माथि छ। अतः विनियोजन कुशलता र खर्चको प्रभावकारिता बढाउनै पर्नेछ।

वित्तीय हस्तान्तरणमा समानीकरण अनुदानको हिस्सा पनि बढाउँदै जानुपर्छ। प्रदेश र स्थानीय तहको क्षेत्राधिकारका विषयमा केन्द्रीय निर्णय हावी हुने किसिमले संविधान र कानुनले नचिनेका विभिन्न नामका साझेदारीमूलक कार्यक्रमभन्दा संविधानअनुसार वित्तीय अनुदानबाटै वित्तीय हस्तान्तरण गर्नु उपयुक्त हुन्छ।

निष्कर्ष

जिम्मेवारी र वित्तीय शक्तिको बाँडफाँटबीच सन्तुलन आवश्यक हुन्छ। वित्तीय संघीयताको सफल कार्यान्वयनका लागि खर्च व्यवस्थासहितको कार्यजिम्मेवारी दिनु उचित हुन्छ। कार्यजिम्मेवारीका आधारमा स्रोतसाधनको व्यवस्था र सोहीअनुसार कार्यसम्पादन गर्ने क्षमताको विकास आवश्यक हुन्छ।

- भट्टराई नेपाल सरकारका पूर्वसचिव हुन् ।