कानुन निर्माणको प्रक्रिया र कार्यान्वयन

जसरी तराजुको एकातिर ढक र अर्कोतिर कुनै सामान जोख्दा बराबर हुन्छ, त्यसैगरी न्यायिक तराजुले न्यायलाई नाप्ने गर्छ। न्यायको दृष्टिकोणले सबै समान हुन्छन् भन्ने न्यायमूर्तिको मान्यताअनुरूप न्याय–अन्यायलाई छुट्ट्याएर स्वतन्त्र र निष्पक्ष तरिकाले न्यायसम्पादन गर्नु न्यायालयको परम कर्तव्य हुन्छ। न्यायालयको सिद्धान्त अनुरूप नै नागरिकले न्यायपालिकाबाट न्यायको अपेक्षा गरेका हुन्छन्। 

कानुनी इतिहासलाई हेर्दा न्यायपालिकासम्बन्धी संवैधानिक रूपमा कानुनी व्यवस्था नै नभएको पञ्चायती शासन व्यवस्थामा पनि स्वतन्त्र न्यायपालिका बनाउन निष्पक्ष न्याय दिन राम्रो अभ्यास भएको देखिन्छ। तत्कालीन पञ्चायती व्यवस्था र संविधानले न्यायपालिका राज्यको छुट्टै अंग हो भनेर नमानेको अवस्थामा  नेपालको पहिलो प्रधानन्यायाधीश हरिप्रसाद प्रधानले स्वतन्त्र न्यायपालिकाको जग बसाल्ने काम गरे। जुन नेपाली न्यायालयको इतिहासमा कासेढुंगाकै रूपमा सावित भयो। पहिलो प्रधानन्यायाधीश प्रधानले बसालेका न्यायालयको जगमा त्यसपछिका प्रधानन्यायाधीश अनिरुद्रप्रसाद सिंह र हरिप्रसाद प्रधान, भगवतीप्रसाद सिंह र रत्नबहादुर विष्टले स्वतन्त्र न्यायपालिकाको विकासमा योगदान पुर्‍याए। 

नेपालमा, कानुनको उत्पत्ति कार्यकारी निकायबाट हुन्छ र संसदीय स्वीकृति र राष्ट्रपतिको प्रमाणीकरणमा टुंगिन्छ। प्रमाणीकरणपछि कार्यान्वयन चक्र सुरु हुन्छ। कार्यपालिकाभित्र, संसदीय पेसका लागि विधेयकको तयारीका लागि विधेयकको अवधारणाबाट सुरु गरी करिब एक दर्जन जटिल चरणहरू पार गरिएको छ। संसद्मा प्रवेश गरेपछि, विधेयकले कानुनमा रूपान्तरण गर्न विधायी प्रक्रियाहरूको जटिल परिदृश्य नेभिगेट गर्दै लगभग दुई दर्जन चरणहरू पार गर्दछ। यो कठोर संसदीय यात्रापछि राष्ट्रपतिले विधेयक प्रमाणीकरण गरी कार्यान्वयनका लागि तयार हुन्छ।

नेपालको संविधान, २०१५ ले कानुनको उत्पत्ति प्रक्रियाहरूबारे नीति र कानुनी मार्गदर्शन प्रदान गर्दछ। यस प्रक्रियामा अन्य देशहरू जस्तै नेपालको संसद्को पनि महत्त्वपूर्ण भूमिका छ। प्रक्रियागत रूपमा, नेपालको विधायिका प्रक्रियालाई तीन चरणमा विभाजन गर्न सकिन्छ— पूर्वविधायिका, विधायिका र उत्तरविधायिका। 

पूर्वविधायिका चरणको प्रक्रियामा नीति पहिचान, विषय विश्लेषण, मस्यौदा, छानबिन र अन्य तत्त्वहरू समावेश छन्। नेपाल सरकार (व्यवसाय बाँडफाँड) नियमावलीमा उल्लेख भएबमोजिम प्रचलित कानुन संशोधन वा नयाँ कानुन निर्माण गर्दा सम्बन्धित मन्त्रालयले कानुन, न्याय तथा संसदीय मामिला मन्त्रालयको सुझाव लिनुपर्ने हुन्छ। यस प्रक्रियाले कानुन निर्माणको आवश्यकतालाई संकेत गर्दछ र प्रस्तावित कानुनमा समावेश गर्नुपर्ने तत्वहरू निर्दिष्ट गर्दछ। त्यसैगरी, त्यस्तो कानुनमा समावेश गर्ने विषय अन्य मन्त्रालयको क्षेत्राधिकारभित्र परेमा त्यस्ता मन्त्रालयको राय पनि लिनुपर्छ। राय र परामर्श लिएर सम्बन्धित मन्त्रालयले नीति स्वीकृतिका लागि विधेयक प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालय (ओपीएमसीएम)मा पेस गर्नु पर्नेछ।

विधेयकमा आर्थिक विषय पनि समावेश भएमा अर्थ मन्त्रालयको सहमति आवश्यक हुन्छ। त्यस्तै निजामती सेवाका सर्तहरूका सम्बन्धमा कानुनी व्यवस्था भएमा लोकसेवा आयोगको स्वीकृति लिनुपर्नेछ।  ओपीएमसीएमको निर्णयका आधारमा लोकसेवा आयोगको स्वीकृति लिनुपर्छ। संघीय संसद्मा विधेयक पेस गर्ने निर्णय गर्नुअघि ओपीएमसीएमले छलफलका लागि वा आफैं निर्णय गर्न ओपीएमसीएमको विधेयक समितिमा पठाउन सक्नेछ। ओपीएमसीएमले विधेयकलाई सैद्धान्तिक रूपमा स्वीकृत गरेपछि सम्बन्धित मन्त्रीले विधेयक दर्ताका लागि संसद्मा पठाउने व्यवस्था छ। यसरी प्राप्त भएको विधेयक संघीय संसद् सचिवालयमा दर्ता हुन्छ।

धेरैजसो बिलहरू कार्यकारी निकायद्वारा पेस गरिन्छन्।  यसलाई सरकारी बिलहरू पनि भनिन्छ। यी विधेयकहरू सम्बन्धित मन्त्रीहरूले संसद्मा पेस गर्नुपर्छ। मन्त्रीबाहेक संघीय संसद्का सदस्यले पनि विधेयक पेस गर्न सक्नेछन्। त्यस्ता बिलहरूलाई निजी बिल भनिन्छ। निजी विधेयक ल्याउँदा पनि कानुन निर्माणको ढाँचा र प्रक्रियालाई पालना गर्नुपर्छ।

विधायिका र उत्तरविधायिका चरणहरू पनि छन्। संविधानको भाग—९ मा उल्लेखित विधायी चरणले विधेयकको परिचय, स्वीकृति, फिर्ता, प्रमाणीकरण र सम्बन्धित प्रक्रियाहरू समेट्छ। प्रतिनिधिसभाको नियमावली २०२३ र राष्ट्रियसभाको नियमावली, २०१८ ले संवैधानिक प्रावधानहरूसँग मेल खाँदै यस चरणलाई व्यापक रूपमा रूपरेखा बनाएको छ। संवैधानिक व्यवस्थाअनुसार प्रतिनिधिसभा वा राष्ट्रियसभामा अर्थ विधेयकबाहेक विधेयक पेस गर्न सकिनेछ। थप रूपमा, नेपाली सेना, नेपाल प्रहरी, सशस्त्र प्रहरी बलजस्ता सुरक्षा निकायहरूसम्बन्धी विधेयकहरू विशेष रूपमा सरकारी विधेयकका रूपमा प्रस्तुत हुन्छन्।

विधेयकहरू प्रस्तुत गर्न चाहने सदस्यहरूले उद्देश्य, वित्तीय पक्षहरू, स्पष्टीकरणहरू र प्रत्यायोजित कानुनहरूसहित विस्तृत विवरणहरू प्रदान गर्नुपर्छ। सरकारी विधेयक पेस गर्नुअघि पाँच दिनको सूचना दिनुपर्ने हुन्छ भने निजी विधेयकका लागि संसद् सचिवालयमा पाँच दिनको सूचना दिनुपर्ने हुन्छ। पाँच दिनको अग्रिम सूचनाको नियम बजेट वा यससँग सम्बन्धित विधेयकहरूमा लागू हुँदैन। दर्तापछि सरकारी बिलहरू दुई दिनभित्र सदस्यहरूलाई वितरण गरिन्छ भने निजी बिलहरू चार दिनभित्र वितरण गरिन्छ। विधेयक दर्ता भएको सात दिनपछि (सरकारी विधेयकका लागि पाँच दिन) कुनै पनि बैठकमा छलफलका लागि पेस गर्न सकिनेछ।

असहमति व्यक्त गर्न चाहने सदस्यहरूले सदनमा प्रस्ताव पेस हुनुभन्दा एक दिनअघि वा राष्ट्रियसभामा बिल वितरण भएको पाँच दिनभित्र दर्ता गर्नुपर्छ। विधेयक सदनमा पेस भएपछि प्रस्तावक सदस्य (मन्त्री)ले सर्वसाधारणको प्रतिक्रियाका लागि विधेयक सार्वजनिक गर्न प्रस्ताव गर्न सक्नेछन्। सदस्यहरूले संशोधन प्रस्ताव गर्नका लागि वैचारिक छलफलपछि ७२ घण्टाको विन्डोको व्यवस्था गर्ने प्रावधान छ।  त्यसपछि सदनभित्र विस्तृत छलफल हुन सक्छ। वैचारिक छलफल संसदीय समितिमा पनि हुन्छ। राष्ट्रियसभामा व्यवस्थापिका समितिमा विधेयकमाथि छलफल हुन्छ भने प्रतिनिधिसभाले विभिन्न क्षेत्रगत विषयगत समितिमा छलफल गर्छ।

पूर्ण समितिको छलफलपछि, विधेयक थप विचारको लागि सदनमा फिर्ता हुन्छ र बहुमतको समर्थन जुटाउनु पर्छ। प्रारम्भिक परिचय प्रक्रियाजस्तै प्रक्रियाहरू पछ्याएर एउटा सदनबाट पारित विधेयकहरू छलफलको लागि अर्को सदनमा जान्छन्। प्रतिनिधिसभाबाट राष्ट्रियसभामा पठाइएका विधेयकहरू, विशेषगरी वित्त विधेयक, १५ दिनभित्र फिर्ता हुने अपेक्षा गरिएको छ। अन्य विधेयकको ६० दिनभित्र राष्ट्रियसभाबाट जवाफ दिनु पर्नेछ। यद्यपि, राष्ट्रियसभामा उत्पत्ति हुने र सभामुखमा पठाइने बिलहरूको लागि निश्चित समयसीमा तोकिएको छैन। सदनहरूबीच असहमति सामना गर्ने विधेयकहरू संयुक्त समितिमा पठाउन सकिन्छ। 

राष्ट्रपतिले प्रमाणीकरण गरिएका विधेयकहरूलाई स्वीकृति दिएपछि सूचनाहरू नेपाल राजपत्रमा प्रकाशित गरिन्छ।संवैधानिक रूपमा, गैर–अधिवेशन अवधिमा ओपीएमसीएमको सिफारिसमा राष्ट्रपतिद्वारा अध्यादेश जारी गर्न सकिन्छ। प्रत्येक अध्यादेशलाई दुवै सदनमा पछि परिचय आवश्यक हुन्छ, स्वीकार नगरिएमा निष्क्रिय हुन्छ। दुबै सदनबाट पारित अध्यादेशले प्रतिस्थापन विधेयकमार्फत संसदीय कानुन निर्माण प्रक्रियालाई उत्प्रेरित गर्दछ।

विधेयकहरू राष्ट्रपतिबाट प्रमाणीकरण भएपछि विधायिकापछिको चरण हुन्छ। यसमा मुख्यतया संसदीय अध्ययन, विस्तृत अनुसन्धान र अभिभावकीय कार्यहरू र प्रत्यायोजित कानुनहरूको सजग अनुगमन गर्ने समावेश छ। नेपालमा, यस चरणलाई मुख्यतया दुईवटा तरिकाबाट  विश्लेषण गर्न सकिन्छ।  उत्तर–विधानिक छानबिन र प्रत्यायोजित विधायिका व्यवस्थापन। संसद्मा विधेयक पेस भएपछि त्यसको छलफल र अनुमोदनका प्रक्रियाहरू प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रियसभाको सान्दर्भिक नियमावलीमा उल्लेख हुन्छन्। तर, पेस गर्नुअघि वा संसद्बाट अनुमोदन गरिसकेपछि अहिले कुनै स्पष्ट नीति वा कानुनी रूपरेखा छैन। मस्यौदा र कार्यान्वयन प्रक्रियालाई सम्बोधन गर्ने ‘विधायिका कानुन २०२३’ नामक विधेयक संसद्मा औपचारिक रूपमा दर्ता भएको थियो। यसको उद्देश्य कानुन निर्माणमा एकरूपता सुनिश्चित गर्ने, लागू गरिएका कानुनहरूको व्यवस्थित अभिलेख राख्ने, प्रत्यायोजित कानुनहरूको सीमा परिभाषित गर्ने र पारदर्शिता अभिवृद्धि गर्ने हो।  सरकारले प्रायः ओपीएमसीएमबाट धेरै विधेयकहरू स्वीकृत गर्छ र सरोकारवालाहरूसँग पर्याप्त परामर्श बिना संसद्मा दर्ता गर्छ। नेपालको विधायिकी यात्राले कार्यकारिणी उत्पत्तिदेखि राष्ट्रपतिको प्रमाणीकरणसम्म, पारदर्शिताका चुनौतीहरूको सामना गर्नुपर्ने हुन्छ।