प्रदेशमा कानुन निर्माण

अचेल नेपालमा कानुन बनाउँदा विदेशी धन, धारणा र धार हावी हुँदै गएको छ

पूर्वीय प्रणाली कानुन बनाएर शासन गर्ने कुरामा विश्वास गर्दैन। सनातन दर्शन मूलतः कर्तव्य तोकी त्यसको पालना गर्ने पद्धतिमा विश्वास गर्छ। पश्चिममा कानुनी शासनको धारणा जन्मिनुभन्दा धेरै अगाडि राजा पनि कानुनमातहत हुने, राजाले पनि कर्तव्यनिर्वाह गर्नुपर्ने, कर्तव्यच्युत हुनु दण्डनीय हुने मान्यता थिए। पूर्वीय पद्धतिमा कानुन बनाउँदा शास्त्र जानेका व्यक्ति, व्यावसायिक व्यक्ति र स्थानीय परम्परा बुझेका व्यक्ति संलग्न हुनुपर्ने उल्लेख भएको पाइन्छ। कानुन धेरै मूर्खभन्दा थोरै ज्ञानीबाट बन्नु मनासिव हुने धारणा पनि पूर्वीय दर्शनको विशेषता हो। यस्तै कानुन बनाउँदा अरूको नक्कल गर्नेभन्दा ज्ञानी, अनुभवी र स्थानीयवासी मिलेर कानुन बनाउनुपर्ने आदर्शबाट यो दर्शन प्रेरित देखिन्छ।

नेपालमा कानुन बनाउन नेपाली ज्ञान, साधन र मन प्रयोग हुने परम्परा थियो। नेपालले आफ्नै ज्ञान र अनुभवबाट सिक्दै समाजको व्यवहारअनुसार कानुन बनाउँदै आएको हो। आफैं खराबी हटाउँदै आफैं सुधार गर्दै आएको हो। नेपालमा कमाराकमारी व्यवस्था र छुवाछूत उन्मूलन गर्ने ज्ञान र विवेक आयातीत थिएनन्। आफैं महसुस गरिएका थिए। तर केही वर्षयता नेपाल धेरै कुरामा परा िश्रत हुँदै गएको छ। आफ्ना धर्म, सभ्यता, संस्कृति, उद्योगजस्ता सेवामूलक संस्था विदेशीको हितमा विस्थापित हुँदै गएका छन्। कानुन र नीति निर्माण क्षेत्र पनि पराइको चक्रव्युहमा फस्दै गएको छ।

अचेल नेपालमा कानुन बनाउँदा विदेशी धन, धारणा र धार हावी हुँदै गएको छ। जुन कानुन बन्न भव्य गोष्ठी, महँगा कार्यपत्र र विदेश भ्रमणका अवसर प्राप्त हुन्छन्, तिनको गति तीव्र हुन्छ, अन्यथा विधेयक बेवारिस हुने खतरा रहने गरेको छ। अझ एकाथरी दाताजीवी दाताका एजेन्डा र विद्को पगरी र थैली बोकेर तलसम्म पुग्ने खतरा बढेको छ। स्थानीय सभ्यता सके समाप्त नसके कमजोर गर्न, सामाजिक सद्भाव बिथोल्न र आपसमा फुट पैदा गर्न परचक्री संस्थाका कैयौं औजार सलहजस्तो फैलिने क्रम जारी छ। त्यसबाट प्रदेश र स्थानीय तहलाई बचाउन सकिएन भने परचक्री र दाताजीवी त्यहाँ पनि हावी हुने र कानुन निर्माण प्रक्रिया कब्जा गर्ने खतरा छ।

संविधानले कानुन बनाउने अख्तियारी प्रदेश र स्थानीय तहलाई पनि दिएको छ। संविधानका सम्बद्ध अनुसूचीहरू र पेटबोलीमा रहेका भाका र भाषा पढ्दा निकै बेमेल छ। यो आलेख मूलतः विधेयकका मसौदाकार र विधेयक पारित गर्नेहरूलाई काम गर्न सजिलो होस् भन्ने उद्देश्यले तयार भएकाले यसमा त्यस्ता समस्याबारे खासै उल्लेख गरिएको छैन। यो आलेख संविधानमा प्रदेश तहमा कानुन निर्माण सम्बन्धमा केकस्ता व्यवस्था छन् भन्ने विषयमा सीमित छ।

संविधानको प्रस्तावनाका भावना

कानुन बनाउँदा संविधानको प्रस्तावनामा उल्लिखित सिद्धान्त र भावनाविपरीत नहुने गरी बनाउनुपर्छ। अर्थात् सार्वभौमसत्ता, अखण्डता, विभेद र छुवाछूतको अन्त्य, आर्थिक समानता, सामाजिक न्याय, समावेशिता, लोकतन्त्र, कानुनको शासन, जनताको अधिकार र स्वतन्त्रता आदि बृहत्तर भावनाविपरीत नहुनेतर्फ ध्यान दिनुपर्छ।

संविधानको धारा (१) ले संविधानलाई नेपालको मूल कानुन भन्दै संविधानसँग बाझिने कानुन बाझिएको हदसम्म अमान्य हुने भनेकाले संविधानको शब्द र भावनाविपरीत कुनै कानुन मस्यौदा गर्न र पारित गर्न हुँदैन।

संविधानको धारा ७ ले देवनागरी लिपिमा लेखिने नेपाली भाषालाई नेपालको सरकारी कामकाजको भाषा भनेकाले विधेयक नेपाली भाषामा तयार गरी पारित गर्नुपर्छ। तर प्रदेशले प्रदेशभित्र बहुसंख्यक जनताले बोल्ने एक वा एकभन्दा बढी भाषालाई सरकारी कामकाजको भाषाका रूपमा प्रयोग गर्न सक्छ।

केही वर्षयता नेपाल धेरै विषयमा परा िश्रत हुँदै गएको छ। आफ्ना धर्म, सभ्यता, संस्कृति, उद्योगजस्ता सेवामूलक संस्था विदेशीको हितमा विस्थापित हुँदै गएका छन्। कानुन र नीति निर्माण क्षेत्र पनि पराइको चक्रव्युहमा फस्दै गएको छ।

संविधानको भाग ३ मा नागरिक, व्यक्ति, अपराधपीडित, समुदाय, महिला, बालबालिका, किसान, विपन्न वा अरू खास वर्ग वा समुदायलाई विभिन्न हकको व्यवस्था गरेको छ। ती हक हनन, संकुचन वा उपभोगमा असर पर्ने गरी कानुन बनाउन हुँदैन, तर नागरिकलाई मात्र प्राप्त हक गैरनागरिकलाई दिने गरी पनि कानुन बनाउन हुँदैन। संविधानले जसका नाममा जुन हकजति सुरक्षित गरेको हो, उसले त्यो हक त्यति पाउने हो। यस्ता कतिपय हक निरपेक्ष हुँदैनन्। त्यसैले संविधानमा नै ती हक नियन्त्रण गर्ने गरी कानुन बनाउन सकिने उल्लेख भएको हुन्छ। जस्तै- धारा १७(२) का प्रतिबन्धात्मक वाक्य।

संविधानको भाग ४ मा रहेका व्यवस्था भाग ३ का मौलिक हकजस्तो अदालतबाट सीधै लागू हुने नभए पनि संविधानमा स्थान पाएका राज्यका कर्तव्य हुन्। राज्यका यी कर्तव्य निर्वहन गर्न मद्दत पुग्ने गरी कानुन बन्नुपर्ने कुरा सम्झनामा रहन जरुरी हुन्छ। खासगरी यस भागमा उल्लिखित र प्रदेशको कार्य क्षेत्रमा पर्नेमा प्रदेशले कानुन बनाउने सन्दर्भमा ती कुराको अनुकूल हुने गरी कानुन बनाउनुपर्ने हुन्छ।

सिद्धान्त र मान्यताको संरक्षण

संविधानको धारा ५६(६) बमोजिम प्रदेशले कानुन निर्माण गर्दा निम्न सिद्धान्त र मान्यताको संरक्षण हुने गरी गर्नुपर्छ ः

नेपालको स्वतन्त्रता, सार्वभौमसत्ता, भौगोलिक अखण्डता, स्वाधीनता र राष्ट्रिय हित, नेपालको सर्वांगीण विकास, बहुदलीय प्रतिस्पर्धामक लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक संघीय शासन प्रणाली, मानव अधिकार तथा मौलिक हक, कानुनी राज्य, शक्ति पृथकीकरण, नियन्त्रण र सन्तुलन, बहुलता, समानतामा आधारित समतामूलक समाज, समावेशी प्रतिनिधित्व र पहिचान (संविधानको धारा ५६ (६)।

कानुन निर्माणको सीमा र क्षेत्र

संविधानको पेटबोलीमा (विभिन्न धारा) प्रदेशले कानुन बनाउने वा प्रदेश कानुनबमोजिम हुने भन्ने जस्ता लबज प्रयोग गरी अख्तियार दिएको विषयमा कानुन बनाउन सक्छ र बनाउनुपर्छ। प्रदेशले संविधानको अनुसूची ६ (प्रदेशको एकल सूची) मा रहेका विषयमा कानुन बनाउन सक्छ। प्रदेशले संविधानको अनुसूची ७ का विषयमा पनि (संघ र प्रदेशको साझा सूची) कानुन बनाउन सक्छ, तर संघीय कानुनसँग बाझिने गरी बनाउन सक्दैन (धारा ५७)।

प्रदेशले संविधानको अनुसूची ९ (तीनै तहको साझा सूची) का विषयमा पनि कानुन बनाउन सक्छ, तर संघीय कानुनसँग बाझिने गरी भने बनाउन सक्दैन (धारा ५७)। अवशिष्ट अधिकार संघमा रहेकाले प्रदेशलाई संविधानको पेटबोली र सम्बद्ध अनुसूचीमा उल्लेख नभएका विषयमा कानुन बनाउने अधिकार हुँदैन (धारा ५८)। प्रदेशले आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्रको आर्थिक अधिकारका विषयमा कानुन (बजेट, नीति र निर्णयसमेत) बनाउन सक्छ। (धारा ५९(१)।

प्रदेशले बजेट पेस गर्ने समय संघीय कानुनले तय गर्ने हुँदा प्रदेशले सोसम्बन्धी कानुन बनाउन सक्दैन (धारा ५९(३)। प्रदेशले प्राकृतिक स्रोतको प्रयोग र विकासबाट प्राप्त लाभको समन्यायिक वितरणको व्यवस्था गर्नुपर्छ र लाभको अंश प्रभावित क्षेत्र र स्थानीय समुदायलाई वितरण गर्न कानुन बनाई त्यस्तो लाभ वितरण गर्नुपर्छ (५९(४)।

वैदेशिक सहायता र ऋण लिने अधिकार नहुने

वैदेशिक सहायता र ऋण लिने अधिकार नेपाल सरकारको हुँदा प्रदेश सरकारले विदेशी सरकार र संस्थाबाट कुनै सहायता र ऋण लिने गरी कानुन बनाउन हुँदैन धारा ५९(६)। सरकारले व्यक्तिविशेषबाट सहायता लिने कुराको त संविधानले कल्पना पनि गरेको छैन। प्रदेशको बजेट घाटा व्यवस्थापन र वित्तीय अनुशासनसम्बन्धी कानुन संघले बनाउने हो, प्रदेशले होइन (५९(७)। प्रदेशले कानुन बनाएर स्थानीय स्तरका न्यायिक निकाय गठन गर्ने सक्नेछ। तर यी निकायले स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्रभित्र वा संघीय कानुनबमोजिम संघीय अदालतको अधिकार क्षेत्रभित्र नपर्ने मुद्दा मात्र हेर्ने व्यवस्था हुनुपर्ने हुन्छ।

कर ऋण र जमानतसम्बन्धी

प्रदेश सरकारले कानुनबमोजिम बाहेक कुनै कर लगाउन र उठाउन सक्दैन (२०३(१)। प्रदेश सरकारले संघीय कानुनबमोजिम बाहेक कुनै ऋण लिन र जमानत दिन सक्दैन। (२०३(२) वैदेशिक ऋणबारे अन्यत्र उल्लेख भएकाले यो आन्तरिक ऋण उठाउने र लिने विषय हो भन्ने देखिन्छ। तसर्थ यी दुई विषयमा पनि प्रदेशले कानुन बनाउन हुँदैन।

संघीय शासन लागू भएको बेलामा संघले प्रदेशको एकल सूचीका रूपमा रहेको अनुसूचीका विषयमा पनि कानुन बनाउन सक्छ। एक प्रदेशले अर्को प्रदेशको वासिन्दालाई आफ्नो प्रदेशको कानुनबमोजिम समान सुरक्षा, व्यवहार र सुविधा उपलब्ध गराउनुपर्छ। यसको आशय कानुन बनाएर फरक व्यवहार गर्न पाइन्छ भन्ने होइन, समान व्यवहार गर्ने गरी कानुन बनाउने हो।

किनकि संविधानको धारा १८ ले सबै नागरिकलाई सबै प्रदेशमा समान व्यवहार र समान संरक्षणको हक प्रदान गरेको छ। प्रदेशले एक प्रदेश वा स्थानीय तहबाट अर्को प्रदेश वा स्थानीय तहमा वस्तु वा सेवाको ढुवानी वा विस्तार गर्न नदिन वा वाधा-अवरोध गर्न वा राजस्व उठाउन (कर, शुल्क, दस्तुर, महसुल उठाउन वा कुनै किसिमको भेदभाव गर्ने गरी) कानुन बनाउन हुँदैन।

प्रत्येक प्रदेशमा प्रदेश प्रहरी रहने तर प्रदेश प्रहरीले गर्ने कार्यको सञ्चालन, सुपरिवेक्षण र समन्वयसम्बन्धी व्यवस्था भने संघीय कानुनबमोजिम हुन्छ। तर यी तीन विषयबाहेकको प्रहरीसम्बन्धी कानुन प्रदेशले नै बनाउन सक्छ। (अनुसूची ६(१) यसरी प्रदेश प्रहरीको सञ्चालन, सुपरिवेक्षण र समन्वयसम्बन्धी कुरा संघ र बाँकी कुरा प्रदेशले कानुन बनाई सम्बोधन गर्नुपर्ने दोहोरो व्यवस्थातर्फ ध्यान दिन जरुरी छ।

सन्धिसम्झौता र प्रदेश

सन्धि वा सम्झौता गर्ने अधिकार संघमा निहित छ। प्रदेशको सूचीमा पर्ने विषयमा सन्धि वा सम्झौता गर्दा नेपाल सरकारले प्रदेश सरकारसँग परामर्श गर्नुपर्छ। प्रदेश मन्त्रिरिषद्ले नेपाल सरकारको सहमति लिई आर्थिक तथा औद्योगिक विषयका करारजन्य सम्झौता गर्न सक्छ। (२७८) तसर्थ प्रदेशले विदेशी मुलुक अन्तर्राष्ट्रिय संस्था र विदेशी संस्थासँग सन्धिसम्झौता गर्ने चेष्टा गर्नु हुँदैन। उनीहरू पनि प्रदेश तहमा जानु हुँदैन।

निष्कर्ष

कानुन बनाउँदा आफूलाई कुन विषयमा कानुन बनाउने अख्तियारी छ भन्ने कुरा जानकारी हुन अनिवार्य छ। साथै संविधानले आफूलाई कुन विषयमा कानुन बनाउने अख्तियारी दिएको छैन भन्नेबारे पनि थाहा हुन आवश्यक छ। संविधानमा ऐन बनाउने भनेको कुरामा ऐन नै बनाउनुपर्छ। कानुन बनाउने भनेकोमा ऐन वा नियममार्फत पनि सो व्यवस्था गर्न सकिन्छ, तर कर लगाउने, कसुर परिभाषित गर्ने, सजाय तोक्ने, अदालतको अधिकार क्षेत्र तोक्ने र अन्य महत्वपूर्ण विषयमा ऐन बनाउनुपर्छ। यस्तै ऐन बनाउँदा धेरै महत्वपूर्ण कुरा नियम बनाउने गरी अख्तियार प्रत्यायोजन गर्नु राम्रो मानिँदैन। सारभूत कुरा ऐनमा राख्नुपर्छ। प्रक्रिया, ढाँचा र गैरसारभूत विषय नियममा राख्न सकिन्छ। कानुन मसौदा निश्चित ढाँचामा गर्नुपर्छ। कानुनको भाषाशैलीका आफ्नै विशेषता हुन्छन्। तसर्थ कानुन मस्यौदा गर्दा यसको मर्यादा, भाषा, शैली र प्रक्रियाको पालना जरुरी हुन्छ।