प्रशासनिक संघीयता व्यवस्थापन

विधिको शासन लुलो बन्न दिएर होइन, सबल बनाएर सशक्तीकरण हुने गरी काम गर्नु संघीयताको मूल मर्म हो

राजनीतिक खिचातानीबाट तन्किएको सङ्क्रमण व्यवस्थापन २०७२ सालमा संविधान जारी भएपछि किनारा लागेको ठानिएको छ। संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन व्यवस्था अंगीकार गरेको नेपालको संविधानमा राजनीतिक, वित्तीय र प्रशासनिक संघीयताका विभिन्न प्रावधान छन्। राज्य तथा स्थानीय निकाय पुनर्संरचना भई तीन तहका जम्मा ७६१ सरकारको नेतृत्व निर्वाचित जनप्रतिनिधिहरूले गरेका छन्। राजनीतिक संघीयताको प्रचुर उपयोग र यसको आस्वादन राजनीतिक क्षेत्रले गरिरहेको छ।

वित्तीय संघीयता स्वरूप वित्तीय हस्तान्तरण, राजस्व बाँडफाँटको हिस्सा प्राप्ति र राजस्व अधिकारको प्रयोग तहगत रूपमा भइरहेको छ। इतिहासमै स्थानीय तहमा यति धेरै स्रोत पुगेको छ कि स्रोतको न्यायोचित वितरण, उत्तम उपयोग र जावफदेही निर्वाहमा हम्मेहम्मे परेको छ। प्रशासनिक संघीयता वास्तविक प्राविधिक पक्ष हो। कार्य सम्पादनकर्ता यही हो। तर यसको व्यवस्थापन प्रभावकारी हुन नसकेको दिनानुदिन सुनिँदै छ।

संघीयतामा रूपान्तरण

राष्ट्रसेवक कर्मचारी रूपान्तरण भएनन्, भनेका काम गरेनन्, राजनीतिक क्षेत्रलाई टेरेनन् र राजनीतिक उद्देश्य पूरा गर्न सक्रिय र सहयोगी भएनन् भन्ने आरोप इतिहासकालदेखिकै हो। तर यसको कारण खोज्ने र राजनीतिक रूपान्तरणको वस्तुनिष्ठ मूल्यांकन हुन सकेको देखिँदैन। नेपालको संघीयता निर्माणमा अधिकार र स्रोतको बाँडफाँटमा जति चिन्तन भयो, जनशक्ति व्यवस्थापन र समग्र प्रशासनिक संघीयता व्यवस्थापनमा हुँदै भएन भन्दा हुन्छ। संविधान जारी गर्ने अन्तिम अवस्थामा संविधानको धारा ३०२ को व्यवस्था गरी कार्यरत कर्मचारीको कानुनी सुरुक्षाको प्रत्याभूति कर्मचारी नेतृत्वकै पहलमा भएको थियो।

संविधान जारी भएपछि एकात्मक प्रणालीबाट संघीयतामा रूपान्तर गर्ने विधिवत्, प्रणालीगत र कार्यगत व्यवस्थाका लागि कर्मचारीतन्त्र नै सक्रिय भई कार्य सम्पादन गरे–गराएको तथ्य इतिहासको गर्भमा लुकेको छ। ६–६ महिनामा फेरिएको राजनीतिक नेतृत्वलाई कर्मचारी नेतृत्वले अलोकप्रियता र जोखिम लिएर संघीयता कार्यान्वयन र संक्रमण व्यवस्थापनका लागि पटकपटक अनुनयविनय गरेको थियो। संघीयता ल्याउने राजनीतिले कार्यान्वयन गर्ने व्यावहारिक तयारी गरेको पाइएको थिएन।

अहिले कर्मचारी समायोजना भइसकेको छ। स्थानीय तह पुनर्संरचना गर्दा गठन गरिएको सहजीकरण समिति पनि कर्मचारीकै सुझावको उपज थियो। यसले गर्दा पुनर्संरचना सहज भएको थियो। अहिले स्थानीय सरकारहरू सबल एकाइमा रूपातरण भई कार्यसम्पादन भइरहेको द्व्रन्द्वकाल र निर्वाचित जनप्रतिनिधि नहुँदाको अवधिमा अधिकांश राजनीतिज्ञ र दलका कार्यकर्ता सहरकेन्द्रित हुँदा गाउँमा जेजसरी भए पनि कर्मचारीले सेवा प्रवाहको काम सम्पादन गरेका थिए। यो इतिहास बिर्संदा अन्याय हुनेछ।

संविधान जारी भएपछिको प्रशासनिक संगठन र जनशक्ति व्यवस्थापनको संक्रमणकालीन व्यवस्थापन सकियो भनिए पनि कतिपय संघीय मन्त्रालय÷निकायले संविधानबमोजिमको कार्य गर्न कञ्जुस्याईं गरेको आरोप प्रदेश र स्थानीय तहका निर्वाचित पदाधिकारीले लगाउने गरेको पाइन्छ। तसर्थ संघीय निकायहरूको संक्रमणकालीन व्यवस्थापन राफसाफ गर्नु आवश्यक छ। यो प्रस्ट नहुने र तल्ला तहका सरकारको अधिकार संकुचन हुने हो भने ‘देउताले दिएको, पितृले हेरेको’ हुनेछ।

 संगठन संरचना

प्रशासनिक संघीयतामा बहुल संगठन संरचना हुन्छ। कानुनी बहुलता, क्षेत्राधिकारको जटिलता र कार्यसम्पादनको प्रतिस्पर्धा प्रशासनिक संघीयताका विशेषता हुन्। संविधान जारी भएपछि संघका मन्त्रालय १६ वटा हुनुपर्ने र संघमा राखिने विभागहरूको संख्या २७ हुने भनी कर्मचारी नेतृत्वको अगुवाइमा सिफारिस गरिएको थियो। संघको संगठन संरचना छरितो हुन सकेको छैन। साविकबमोजिम जस्तै छ। संविधानतः अधिकार, स्रोत र जनशक्तिको तालेम सेवा प्रवाहको विन्दु अर्थात् स्थानीय तहमा हुन सकेको पाइँदैन। कार्यजिम्मेवारीलाई देखाएर तीनै तहले संगठन संरचना र जनशक्ति व्यवस्थापन स्वायत्ततापूर्वक गरिरहेका छन्। यसमा समन्वय र सहकार्य हुन सकेन भने एक दिन संगठनात्मक अराजकता नआउला भन्न सकिँदैन।

संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका सरकारहरू संगठन निर्माणमा लागेको पाइन्छ। कार्य सम्पादन गर्नका लागि सबै तहमा उपयुक्त संख्या र आकारका संगठन संरचना बनाई तदनुकूल जनशक्ति व्यवस्थापन गर्न आवश्यक छ। यो पक्ष प्रशासनिक संघीयताको मेरुदण्ड नै हो। कार्यजिम्मेवारीको स्पष्ट किटान भएपछि मात्र प्रशासनिक संघीयताको स्वरूप प्रस्ट हुन्छ। त्यसैले नेपाल सरकारले स्वीकृत गरेको कार्यविस्तृतीकरण प्रतिवेदन मनन गरी तीनै तहबीचको कार्यजिम्मेवारी थप प्रस्ट गर्नु युक्तिसंगत हुनेछ। यसपछि संगठन संरचना र जनशक्ति व्यवस्थापन सुधार गर्नु लाभदायक हुनेछ।

कार्यवातावरण र प्रोत्साहन

संघीयता आएपछि धेरै काम भई विकास हुन्छ भन्न बाँकी कसैले राखेका थिएनन्। द्वन्द्व व्यवस्थापन, संक्रमणकाल र संविधान निर्माणमा लागेको लामो समयका कारण सेवा प्रवाह प्रभावकारी हुन सकेको थिएन। त्यसको अपर्याप्तता र विकासको बढ्दो अपेक्षाले संघीयता तथा तहगत सरकारसँग जनअपेक्षा उरालियो। राजनीतिक दलका लोकप्रिय नारा र वितरणमुखी प्रतिस्पर्धाले झनै अकासियो। तर कामको प्राथमिकता, विकासको ढाँचा र सेवा प्रवाह प्रणाली सुदृढीकरण गर्न एकीकृत ढाँचा बनाउन सकिएन। संघको हैकम र प्रदेश तथा स्थानीय तहका संघप्रतिको निर्भरता कायमै रह्यो। प्राविधिक जनशक्ति केन्द्रमै रहे। प्रदेश र स्थानीय तहमा समायोजन भएका कर्मचारीलाई खासै प्रोत्साहित गर्न सकिएन।

तहगत रूपमा राजनीतिक क्षेत्रले कर्मचारी संयन्त्र होच्याउने र अत्याउने गरेको अनुभूति कार्यरत कर्मचारीको छ। वृत्ति विकासका अवसरमा स्पष्टता नभएको गुनासो यत्रतत्र सुनिन्छ। यसैले प्रणालीभन्दा आफू कसरी सुरक्षित हुन सकिन्छ भन्ने जीजीविषामा राष्ट्रसेवक कर्मचारीतन्त्र द्रवित छ भनिन्छ। यो अस्वाभाविक होइन। प्रदेश र स्थानीय तहका निर्वाचित पदाधिकारीले आफैंले नियुक्त गर्न पाए हुन्थ्यो भन्ने सोच लिए। तर योग्यता प्रणाली, खुला प्रतिस्पर्धा र प्रदेश लोकसेवा आयोगका विषयहरू कानुनतः सहज विषय थिएनन्। साविकको निजामती सेवा हाल खण्डित हुन गएको छ।

अन्तरसरकारी प्रशासनिक सम्बन्ध स्पष्ट हुन सकेको छैन। आदेशको एकात्मकता कम्तीमा तीन तहमा र तीन तहका विभिन्न अवयवमा छरिन पुगेको छ। योजना समन्वय र प्राविधिक तयारीमा पर्याप्त ध्यान पुगेको छैन भने लोकप्रियताको होडले आर्थिक अनुशासन र वित्तीय जवाफदेही फितलो छ। काममा एकाग्रता, लगाव र शुद्धतातर्फ राजनीति र राष्ट्रसेवकका तहमा सामञ्जस्य आउन सकेको छैन। फलतः राजनीति क्षेत्र कर्मचारीप्रति आक्रामक रूपमा प्रस्तुत हुने क्रम बढ्न पुगेको छ। नियन्त्रण गरेरै काम गराउन सकिन्छ भन्ने सोचले एक्काइसौं शताब्दीको प्रशासनिक संघीयताले प्रतिफल दिन्छ कि दिँदैन भन्ने अनुमान र अध्ययन भए–गरेको देखिँदैन। तसर्थ राजनीतिक र प्रशासनिक क्षेत्रमा कामको बाँडफाँट भई व्यावसायिक स्वायत्तता, सामञ्जस्य र जवाफदेही ढंगले काम गर्ने वातावरण सबै तहमा आवश्यक छ। काम गर्न कसरी प्रोत्साहित गर्ने हो र कार्यवातावरण कसरी अनुकूल तथा नतिजामुखी बनाउने हो, सामूहिक रूपमा सोचेर अन्योललाई अनुकूलतामा परिणत गर्न जरुरी छ।

प्रसंग : संघीय निजामती सेवा विधेयक

विगत लामो समयदेखि संघीय निजामती सेवा विधेयक संघीय संसद्मा छलफलमा रहेको छ। प्रशासनिक संघीयताको सर्वाधिक महत्वपूर्ण पाटो संघीय निजामती कर्मचारी व्यवस्थापन र परिचालनमा यो विधेयकले प्रशासनिक संघीयताको गति एवं कार्यसम्पादन र सहजीकरणका लागि विशेष महत्व राख्छ। आफूले काम गर्ने मात्र होइन कि प्रदेश र स्थानीय तहमा काम गराउन सहजीकरण तथा नियमन गर्न संघीय निजामती सेवाको अहम् भूमिका रहन्छ। यसको सक्षमता, निष्पक्ष सञ्चालन, नैतिकता, क्रियाशीलता, व्यावसायिकता र जवाफदेहीमा नेपालको प्रशासनिक संघीयता भर पर्छ।

नेपालमा संघीयता ल्याउने राजनीतिक शक्ति कार्यान्वयन पक्षका जटिलता, क्षमता र व्यावहारिक रूपान्तरणका आधार पहिचान गरी कार्यान्वयन गर्नेभन्दा तदर्थवादमा चलेको अनुभवले देखाउँछ। संघीयताअनुकूल राजनीतिक दल सञ्चालन, संघको भूमिका निर्वाह एवं प्रदेश र स्थानीय तहलाई एकीकृत रूपमा निर्देशन र सहजीकरण हुन नसकेको अनुभवी बताउँछन्। विकेन्द्रित उपागममा निर्मित संघीयता कार्यान्वयनमा विगतको केन्द्रीकृत सोच, त्यसको प्रभाव र संस्कार सबैभन्दा ठूलो बाधकका रूपमा रहेको छ। शक्ति मेरो तहसम्म ल्याउने र धान्ने सोच राजनीति र प्रशासनमा व्याप्त छ। यो परिवेश, प्रवृत्ति र प्रथालाई संघीय मूल्य, मान्यता र मर्मअनुसार रूपान्तर गर्नु अत्यावश्यक छ।

संघीयताको सकारात्मक नतिजाको आशाखेती देखाएर आएको वर्तमान संघीय संसद्लाई यसको कार्यान्वयन गर्ने अवसर छ। यसैमुताविक प्रस्तावित संघीय निजामती विधेयक प्रभावकारी ऐनमा रूपान्तरण हुनुपर्छ। तर लामो समयको छलफलमा आमसञ्चारमाध्यममा आएका कुरा र तर्कहरू सुन्दा उत्साहजनक लाग्दैन। करिब एक दशक डीभी÷पीआरको विषयले गगनभेदी हल्ला पायो। वडातहको खाँचोले प्राथमिकता पाउनुपर्नेमा पाएजस्तो देखिएन।

अर्कातर्फ नकारात्मक नियन्त्रणात्मक र प्रतिशोधात्मक चिन्तन बढी हो वा हल्ला बढी हुन गएको हो, बुझ्न गाह्रो भएको छ। संघीयताका मूल्यमान्यता, विगतका कमजोरीमा सुधार, बजारका उत्कृष्ट प्रतिभालाई आकर्षित गर्ने, नैतिकता र सत्चरित्रलाई प्रवद्र्धन गर्ने खालका आयाम खोजी गरी समावेश गर्ने प्रयत्न हुनुपर्ने हो, तर छलफलका सन्दर्भ सुन्दा बढी मात्रामा परम्परागत तत्वहरूमा केन्द्रित भएको लख काट्न सकिन्छ। संघीयताका लागि चाहिने संघीय निजामती सेवाका विषयहरू र प्रशासनिक सहज रूपान्तरणका पक्षहरू छायामा परेको प्रतीत हुन्छ।

छलफलका बाहिर आएका कुरा सुन्दा र पढ्दा कतिपय विषय गहिराइभन्दा सतही देखिन्छन्। मौलिक हक संकुचनउन्मुख, सिर्जनशीलता र नवप्रवर्तनभन्दा आज्ञापालकको खोजी, व्यावसायिक प्रतिस्पर्धाभन्दा सीमित दायरामा थन्क्याउने सोचमा ऐन बनाउनु हुँदैन। प्रशासनलाई जिम्मेवार र लोकतान्त्रिक बनाउनु उचित हुन्छ। विधिको शासन लुलो बन्न दिएर होइन, सबल बनाएर सशक्तीकरण हुने गरी काम गर्नु संघीयताको मूल मर्म हो।

स्थायी सरकार भनेर कर्मचारी संयन्त्रलाई भन्ने अवस्था हाम्रो सन्दर्भमा विद्यमान छैन। स्थायी संयन्त्रभित्र सरुवा पद्धति व्यवस्थित हुन नसक्दा वा सरुवा नै सर्वोपरि साध्य बनाइँदा अस्थायी नै हुने जोखिम एकातिर छ भने तीसौं वर्षदेखि उनै र उस्तै खालका सोही पुस्ताको राजनीतिले नेतृत्व गरेकाले ‘स्थायी राजनीति अस्थायी प्रशासन’ भएको अनुभव र अनुभूति गर्नेहरूको पनि कमी छैन। जे भन्यो मान्ने र आफ्नो सत्कर्म, बिर्सेर कसैको ओठेभक्ति गर्दै नवप्रवद्र्धनमा ध्यान नदिने संयन्त्र बन्न गयो भने त्यस्तो संयन्त्रबाट नतिजा आउन कठिन हुन्छ।

एकजना वर्तमान मन्त्रीले पंक्तिकारसँग २०५४ सालमा भन्नुभएको थियो, ‘योग्यता अभिशाप हुने अवस्था छ यो देशमा।’ योग्यता वरदान, नैतिक बल कार्यसम्पादनका लागि ऊर्जा, सक्रियता प्रतिफल ल्याउने आयाम, व्यावसायिक क्षमता प्रतिस्पर्धाका लागि उपयोग र जवाफदेही लोकतन्त्र तथा संघीयताको मेरुदण्ड बनाउन सक्ने गरी संघीय निजामती सेवा ऐन बनाउने मौका छ।

विगतका र विद्यमान कमजोरी हटाई संघीयताअनुकूल स्वच्छ, व्यावसायिक, सहकार्यमूलक, सक्रिय र सिर्जनाशील कर्मचारी संयन्त्र बनाउन संघीय निजामती सेवा ऐन बनाउन सम्बद्ध सबैको ध्यान जाओस्। एउटाले अर्कालाई निषेध गरेर होइन कि उचित अस्तित्व स्वीकार गरी सहकार्य एवं सकारात्मक सोचका साथ एक्काइसौं शताब्दीको व्यावसायिक, प्रतिस्पर्धी, नतिजामूलक र जवाफदेशी कर्मचारी संयन्त्र बनाउनमा बल पुगोस्। प्रशासनिक संघीयताको बज्ररूपी जग हुने गरी कानुनी प्रावधान राखी ऐन निर्माणपछि कर्मचारी जगत्मा नैराश्य होइन, उत्साह, उमंग र ऊर्जा आओस्। यसको अनुशरण अन्य सेवा र तहले गर्दा संघीयता कार्यान्वयनमा योगदान पुग्ने अवस्था बनोस्। प्रशासनिक संघीयता व्यवस्थापनमा प्रभावकारिता आउन सकोस्।