नीतिगत निर्णयमा अन्योल

कार्यकारी अधिकारसम्पन्न मन्त्रिपरिषद्लाई भ्रष्टाचारमा उन्मुक्ति हुँदैन

भारतमा २००७ ताका सञ्चय कोषको २३ करोड रकम मस्यौट भयो भनी विवाद भयो। त्यसलाई ‘घाजियावाद जुडिसियल स्क्याप्म’ भनियो। केही न्यायाधीशको संलग्नतामा पनि शंका गरियो। हाइकोर्टको बहालवाला एक न्यायाधीशलाई कुनै आरोपमा महाभियोग लाग्यो। भारतमा त्यति बेला न्यायाधीशविरुद्ध एफआईआर दर्ता गर्न प्रधानन्यायाधीश वा सम्बन्धित हाइकोर्टको प्रधान न्यायाधीशको सहमति आवश्यक पथ्र्याे। न्यायाधीशलाई त्यस्तो संरक्षण दिने वा नदिने भन्नेमा छलफल चलेको थियो। सो विषय एउटा इजलासमा विचाराधीन पनि थियो। यसैबीच एक अधिवक्ताले कुनै पनि न्यायाधीशविरुद्ध प्रहरीले अनुसन्धान गर्न नपाउने माग गरी ब्लांकेट अन्तरिम आदेश माग गर्दै सर्वोच्च अदालतमा निवेदन दर्ता गरे। तत्कालीन प्रधानन्यायाधीश केजी बालाकृष्णन्सहित तीन सदस्यीय इजलासले उक्त निवेदनमा ‘सर्वोच्च अदालत र हाइकोर्टका न्यायाधीशलाई उन्मुक्ति दिन सक्दैनांै। हामी न्यायाधीशहरू उन्मुक्ति चाहँदैनौं’ भनेर आदेश दिएनन्, इन्कार गरे। भारतको सर्वोच्च अदालतको आदेश उल्लेख गर्नुको कारण त्यहाँ सर्वोच्च अदालतका न्यायाधीशहरू ‘उन्मुक्ति चाहँदैनन्’।

त्यस्तै भारतकै सम्बन्धमा भारतका प्रधानमन्त्री मनमोहन सिंहजस्तो व्यक्तित्व सायद विश्वले नै कम पाउला। नीमाथि टु.जी. स्पेक्ट्रममा एयर वेव प्रतिस्पर्धा नगरी वितरण गरेको आरोपको ‘प्रिजुम्टिभ’ लसमा सीबीआईले अनुसन्धान गरी उहाँमाथि पनि मुद्दा चल्यो। पछि सफाइ पाउनुभयो। भर्खरै इजरायलका प्रधानमन्त्रीलाई पनि भ्रष्टाचारमा इन्डाइक्ट भएको छ। भारतको र हाम्रो एउटै राजनीति व्यवस्था हो। उता भारतमा डा. मनमोहन सिंहले नीतिगत निर्णय गरेकोमा अनुसन्धान हुन सक्ने हामीकहाँ हुन नसक्ने यो कस्तो व्यवस्था हो ? डा. सिंहले नीतिगत निर्णय भनेर बाधा दिनुभएन। अनुसन्धानलाई सहयोग गर्नुभयो।

तर हाम्रा प्रधानमन्त्री र मन्त्रीहरू ‘नीतिगत निर्णय’मा अदुअआले छानबिन गर्न पाउँदैन भन्दै ऐन नै संशोधन गराएर उन्मुक्ति लिन्छन्। जब कि भ्रष्टाचारको अपराध अधिकारको दुरुपयोग गरी कार्यपालिकाबाट नै बढी हुने गर्छ। नीतिगत निर्णयको नाममा अदुअआलाई अनुसन्धान गर्न नदिने गरी अदुअआ ऐनको दफा ४ (ख) को संशोधनले तत्कालीन सरकारमा भ्रष्टाचार गर्ने मानसिकता रहेछ कि ? भनी शंका गर्ने आधार देखिन्छ।

अदुअआ ऐन २०४८ को दफा ४ (ख)मा तीन कुरा परेका छन्। पहिलो— संसद्को कारबाही र संसद्मा सांसदले बोलेको कुरा। दोस्रो— मन्त्रिपरिषद् वा कुनै समितिले गरेको नीतिगत निर्णय। तेस्रो— अदालतको न्यायिक काम कारबाही। यी तीन कुरामा अदुअआले अनुसन्धान तहकिकात गर्न र मुद्दा चलाउन पाइँदैन भन्ने व्यवस्था गरेको छ।

पहिलो, ४ (ख)को संसद्सम्बन्धी व्यवस्था संविधानको धारा १०३ को संसद्को विशेष अधिकारहरू नै हुन्। मन्त्रिपरिषद्लाई मात्र अदुअआको अधिकार क्षेत्रबाट उन्मुक्ति पाउन गाह्रो पर्ला भनेर संसद् र न्यायपालिकालाई अगाडि सारिएर कपटपूर्ण संशोधन गरिएको भन्न सकिन्छ। संसद् सार्वभौम हुन्छ। आफ्नो आन्तरिक कारबाही आफैं व्यवस्थित गर्न सक्छ। यसमा पूर्ण स्वतन्त्र छ। संसद्भित्र बोलेको वा कुरा गरेको कामकारबाही र हालेको मतलाई लिएर सर्वोच्च अदालतमा समेत प्रश्न उठ्न सक्दैन। संसद्भित्रको सम्पूर्ण आन्तरिक कामकारबाहीमा अदालतको अधिकार क्षेत्र हुँदैन।

४ (ख) संशोधन हुँदा अन्तरिम संविधान २०६३ लागू थियो। वर्तमान संविधानको धारा १०३ नै तत्कालीन संविधानको धारा ७७ को विशेषाधिकार हो। संसद्को आन्तरिक कारबाहीमा हस्तक्षेप गर्न संविधानले अदालतलाई नै अधिकार दिएको हुँदैन भने अदुअआलाई हुने कुरा भएन। भ्रष्टाचारको अपराधमा प्रधानमन्त्री, मन्त्री, सांसद वा न्यायाधीश कसैलाई पनि उन्मुक्ति हुँदैन। भ्रष्टाचार ऐनको फोकस लक्ष्य नै मन्त्रिपरिषद् र कार्यपालिकातर्फ केन्द्रित हुन्छ। धारा १०३ अदुअआको लक्ष्मणरेखा हो। १०३ को लक्ष्मणरेखा नाघेमा विशेषाधिकार हननमा संसद्को अपहेलना मानिन्छ। सजाय हुन्छ। त्यसउपर पुनरावेदन हुँदैन। यो पनि बुझ्न जरुरी छ, धारा १०३ को मतलब सांसदलाई भ्रष्टाचारलगायत अन्य फौजदारी मुद्दाबाट उन्मुक्ति होइन। सांसदहरूलाई भ्रष्टाचार मुद्दा र ज्यान मुद्दा पनि लागेकै हो।

दोस्रो, ४ (ख)को अदालतको कामकारबाहीका सम्बन्धमा अदुअआले तहकिकात र अनुसन्धान गर्नेछैन भन्ने व्यवस्था छ। न्यायिक कार्यमा अदुअआले अनुसन्धान गर्न सक्दैन। भ्रष्टाचारमा न्यायाधीशका सम्बन्धमा (उच्च र जिल्ला)का हकमा धारा १५३ (६)मा अनुसन्धानकर्ता र प्रोसेक्युटरको व्यवस्था भएको छ। यो व्यवस्था अदुअआकै समानान्तर व्यवस्था हो। सर्वोच्चका न्यायाधीशका सम्बन्धमा धारा २३९ (२) अनुसार संघीय कानुनअनुसार हुने उल्लेख छ। त्यसैले न्यायाधीशका सम्बन्धमा पनि संशोधित ४ (ख) आवश्यक थिएन।

तेस्रो, मन्त्रिपरिषद्को वा कुनै समितिले गरेको ‘नीतिगत निर्णय’मा अदुअआले अनुसन्धान तहकिकात तथा कुनै कारबाही गर्न नपाउने व्यवस्था आपत्तिजनक र गैरसंवैधानिक संशोधन भयो। यसैको लागि नै संसद् र न्यायपालिकालाई अगाडि सारेर सुत्केरीको नाममा टाउको खाने उखान सार्थक गर्न खोजियो। संशोधित सो व्यवस्था संविधानको धारा २३९ (१), धारा १८ को समानताको हक र न्यायको मान्य सिद्धान्त तथा कानुनी शासनसँग बाझिन्छ। संशोधित ४ (ख) अनुसार भ्रष्टाचार गरेर मन्त्रिपरिषद्को निर्णय गराएपछि वा भ्रष्टाचार गर्नुअघि मन्त्रिपरिषद्बाट निर्णय गराएर स्वतः उन्मुक्ति पाउने हुन्छ। ४ (ख) जुन रूपमा छ, त्यो रूपमा संशोधन विधयेक नै कसरी संसदमा पेस हुन सक्यो र त्यस्तो विधयेक पारित नै कसरी हुन सक्यो, प्रश्न त्यहाँ छ।

४ (ख) संसद् र न्यायपालिका सम्बन्धमा संशोधन आवश्यक नभएको अर्थहीन हो र कार्यपालिकाका सम्बन्धमा असंवैधानिक छ। संशोधनले ‘कार्यकारी अधिकारको स्रोत’लाई नै भ्रष्टाचारबाट ‘पूर्ण उन्मुक्ति’ प्रदान गर्‍यो। अनुसन्धानकर्ताको कानुनी नाम प्रहरी, विशेष प्रहरी, अदुअआ, एफबीआई, सीबीआई वा स्कटल्यान्ड यार्ड जे दिए पनि भ्रष्टाचार अपराधको ‘फोकस’ नै जसलाई ‘सरकार’ भनिन्छ, त्यसको अर्को नाम कार्यपालिका हो। त्यसमा फोकस हुन्छ। ४ (ख)को संशोधनले धारा २३९ (१)को प्रतिबन्धात्मक वाक्यांश, उपधारा (२) र १५३ (६) अनुसार नेपालका न्यायाधीशहरू र कर्मचारीहरू भ्रष्टाचारको सजायभागी बन्ने भए। उनीहरूलाई भ्रष्टाचार निवारण ऐन लाग्ने भयो। तर जुन निकायको हातमा बढी स्वविवेकीय अधिकार छ, जसको हातमा राज्यको ढुकुटी छ, जो बढी भ्रष्टाचारमा संलग्न हुन्छ, त्यस्तो निकायको सबभन्दा माथिल्लो निकाय नीतिनिर्माता मन्त्रिपरिषद्ले चाहिँ भ्रष्टाचारमा उन्मुक्ति पाउने भयो। गहिरिएर ४ (ख) हेर्ने हो भने ४ (ख)ले भ्रष्टाचार गरेमा प्रधानमन्त्री र मन्त्रीहरू आफू बच्न अदुअआलाई अनुसन्धान नै गर्न नदिने उद्देश्यले संशोधन गरिएको भन्ने देखिन्छ। यो कुरा ४ (ख) ले भनेको हो, आरोप होइन।

नीतिगत निर्णयबारे अदुअआले मन्त्रिपरिषद्सँग जानकारी मागेको सार्वजनिक भयो। यसको मतलब यती काण्डलगायत तमाम काण्डमा भएका निर्णयहरू सबै ‘नीतिगत, सामूहिक र मन्त्रिपरिषद्बाट भएको’ हो। अदुअआले छुन पाउँदैन भनेर अदुअआ ऐनको दफा ४ (ख)को हवाला दिँदो रहेछ। अदुअआ पनि दफा ४ (ख)मा ‘नीतिगत’ पनि परेकै हो र ‘सामूहिक’ पनि परेकै हो। ‘मन्त्रिपरिषद्’बाट निर्णय भएको पनि हो भनेर अदुअआ भ्रममा परेर अनुसन्धान गर्न आँट गर्दो रहेनछ। अदुअआले मन्त्रिपरिषद्लाई नीतिगत निर्णयको बारेमा सोधेकोबाट अर्थ गर्न सकिन्छ।

मन्त्रिपरिषद्ले जे जस्तो जवाफ दिए पनि मन्त्रिपरिषद्ले दफा ४ (ख)को आधारमा अदुअआबाट अनुसन्धान र तहकिकातको उन्मुक्ति दाबी गर्न सक्दैन। धारा २३९ (१)को आधारमा मन्त्रिपरिषद्माथि अनुसन्धान तहकिकात गर्न संवैधानिक वा कानुनी आपत्ति हुँदैन। धारा ४ (ख)का कारण यती काण्डलगायत जुनसुकै काण्डमा धारा २३९ (१) लाई नहेरी नीतिगत निर्णयको हौवामा अदुअआले अनुसन्धान गर्न नसक्ने बुझ्नु मन्त्रिपरिषद्को लागि भ्रम र अदुअआका लागि गलत हुनेछ। धारा २३९ (१) नभएको भए अदुअआले ४ (ख) विपरीत अनुसन्धान गर्न सक्ने थिएन। अदुअआ धारा २३९ (१) अनुसार जुनसुकै मन्त्रिपरिषद्को निर्णयमा भ्रष्टाचारको सन्दर्भमा अनुसन्धान गर्न सक्छ र गर्नु पनि पर्छ। नगर्ने हो भने आफूमा भएको संवैधानिक अधिकार परित्याग गर्‍यो भन्नुपर्ने हुन्छ।

‘नीतिगत निर्णय’ गर्नु र भ्रष्टाचार गर्नु फरक कुराहरू हुन्। मन्त्रिपरिषद्को काम नीतिगत निर्णयबाट सम्पन्न हुन्छ। नीतिगत निर्णय गर्ने मन्त्रिपरिषद्को संवैधानिक अधिकार र कर्तव्य नै हो। नीतिगत निर्णयमा भ्रष्टाचार हुनसक्छ। नीतिगत निर्णयबाटै व्यापारी र व्यवसायीलाई फाइदा पुर्‍याउने काम हुन सक्छ। कार्यान्वयन गर्नुभन्दा अगाडि भ्रष्टाचार गरेर नै नीतिगत निर्णय हुन सक्छ। भ्रष्टाचारको लाभ लिएर पनि नीतिगत निर्माण हुन सक्छ। यही आधारमा विभिन्न व्यवसायी जस्तै— होटल व्यवसायी, उद्योगीलाई जग्गा दिने, कर भन्सार छुट हुने हुन सक्छ भनेर पनि नीतिगत निर्णय हुन्छ भनेर बुझ्नुपर्छ। जसरी पानी भएकै भाँडामा दूध दुहेर दूधमाथि पानी मिसाएर भ्रष्टाचार गर्न सकिन्छ, त्यसैगरी पहिले नै भ्रष्टाचार गरेर नीतिगत निर्णय गर्न सकिन्छ। नीतिगत निर्णयमा भ्रष्टाचार हँुदैन भनेर सोच्नु गलत हुनेछ।

हाम्रा प्रधानमन्त्री र मन्त्रीहरू ‘नीतिगत निर्णय’मा अदुअआले छानबिन गर्न पाउँदैन भन्दै ऐन नै संशोधन गराएर उन्मुक्ति लिन्छन्। जब कि भ्रष्टाचारको अपराध अधिकारको दुरुपयोग गरी कार्यपालिकाबाट नै बढी हुने गर्छ।

मिडियाले आधार र कारणसहित नीतिगत निर्णयका नाममा मन्त्रिपरिषद्ले नेपाल ट्रस्टको सम्पत्तिले खास व्यक्तिलाई फाइदा पुर्‍याएको छ भनेर प्रत्येक दिनजसो सार्वजनिक गर्दा पनि अदुअआ ऐनको दफ ४ (ख) हेर्ने तर ४ (ख) को स्रोत अथवा मुहान धारा २३९ (१) नहेर्ने हो भने नीतिगत निर्णयकर्ता संविधानमाथि हुने भए र नतिजा कानुनी अराजकता हुन जान्छ। संविधानको कुनै धाराले पनि मन्त्रिपरिषद्लाई भ्रष्टाचारमा उन्मुक्ति दिएको छैन। मन्त्रिपरिषद्ले गरेको नीतिगत निर्णयलाई उन्मुक्ति दिने भए उन्मुक्ति दिनसक्ने धारा २३९ (१) र उपधारा १ मा प्रतिबन्धात्मक वाक्यांश राखेर संविधानले उन्मुक्ति दिने थियो। संविधानले नदिएको उन्मुक्ति अदुअआको ४ (ख) ले दिएर दिइँदैन।

मन्त्रिपरिषद्ले गरेको निर्णयको औचित्य, आवश्यकता, ठीक बेठस्क, रीत पुगेको नपुगेको आदि अदुअआले जाँच्ने होइन। त्यो आधारमा अनुसन्धान गर्न पाइँदैन। मन्त्रिपरिषद्को निर्णयमा भ्रष्टाचारको शंका, गन्ध, तत्व देखिन्छ भने त्यसलाई आपराधिक दृष्टि र कोणबाट अनुसन्धान गर्न पाउने अदुअआको धारा २३९ (१) को संवैधानिक अधिकार हो। अदुअआ ऐनको दफा ४ (ख) खारेज नभए पनि धारा २३९ (१) अनुसार अदुअआले मन्त्रिपरिषद्का सबै ‘नीतिगत निर्णयहरू’ भ्रष्टाचारमा अनुसन्धानको कोणबाट हेर्न सक्छ। भ्रष्टाचार गरेर नीतिगत निर्णय गरिएको रहेछ भने छुट पाउने कानुन नेपालमा छैन। कानुनको आधारमा कानुन अनुकूल ‘नीतिगत निर्णय’ हुनुपर्छ। कानुनविपरित हुन सक्दैन। नीतिगत निर्णयमा भ्रष्टाचार भएको छ भनिन्छ भने सरकार त्यो नीति निर्णय किन देखाउँदैन ?

नीतिगत निर्णयमा अदुअआको अनुसन्धानका सम्बन्धमा यसरी बुझ्नु पर्‍यो, निर्णयको ठीक बेठीक औचित्य, आवश्यकता, अनावश्यकता आदि कुराहरू रिट निवेदनबाट हेर्दा अदालतले नै जाँच्न पाउँदैन भने अदुअआले जाँच्ने भन्ने कुरा आउँदैन। अदालतले मन्त्रिपरिषद्को वा अन्य सरकारी निकायले गरेको नीतिगत निर्णयमा स्वेच्छाचारीपन, पक्षपाती, खराब नियतले गरेको आदि मात्रको ‘न्यायिक पुनरवलोकन’द्वारा जाँच गर्छ। नीतिगत निर्णयका सम्बन्धमा यो दायराभन्दा बढी अदालत जान सक्दैन भने अदुअआले त झन् त्यतिभित्र पनि जाँच गर्न सक्दैन। अदुअआ भ्रष्टाचारमा मात्र सीमित रहन्छ। नीतिगत निर्णयमा भ्रष्टाचारको प्रभावमा परी गरिएको भन्ने मिडियाले सार्वजनिक गर्छ वा अरू कुनै माध्यमबाट सार्वजनिक हुन्छ र आधार तथा कारण छ भने अदुअआले त्यस्तो नीतिगत निर्णयमा भ्रष्टाचारको कोण र लेन्सबाट अनुसन्धान गर्न नै संविधानले अदुअआलाई धारा २३९ (१)ले अधिकारसम्पन्न गराएको हो। अदुअआले ४ (ख) होइन धारा २३९ (१) हेरेर अनुसन्धान गर्नु पर्‍यो। कार्यकारी नीतिगत निर्णयको औचित्यभित्र अदालत प्रवेश गर्न हुन्न भन्नेबारे भारतको सर्वोच्च अदालतबाट धेरै सिद्धान्त स्थापित भएका छन्— एआईआर १९७३, ५८८, १९८४ एसएससी १५४३, १९८७, १८०९, १९९४, एससीसी ४४, (१९९३) ५२९०। त्यसैले अदुअआ ४ (ख) हेरेर हच्किनु भएन, धारा २३९ (१) हेरेर अगाडि बढ्नु पर्‍यो। अदुअआले भन्नुपर्छ, ‘हामीले तपाईं मन्त्रिपरिषद्को नीतिगत निर्णयको मेरिटमा पसेर ठीक बेठीक, अधिकार भए नभएको’ हेर्ने होइन। विवाद आएकाले भ्रष्टाचारको कोणबाट अनुसन्धान गर्न लागेको हो। त्यो गर्नु हामीलाई धारा २३९ (१) ले अधिकार सम्पन्न गराएको छ। त्यसो गर्दा कथंकदाचित् सरकारले वा कसैले अदुअआले संशोधित ४ (ख) उल्लंघन गर्‍यो भनी सर्वोच्च अदालतमा मुद्दा परे पनि अदुअआले राम्रोसँग धारा २३९ (१)को आधारमा प्रतिरक्षा गर्न सक्छ।

४ (ख)को ‘नीतिगत निर्णय’ र ‘मन्त्रिपरिषद्’माथि अदुअआले छानबिन गर्न नपाउने ‘उन्मुक्ति’को व्याख्या गर्ने हो भने नेपाल दुई वर्गमा विभाजित हुन्छ। एक वर्ग जति भ्रष्टाचार गरे पनि अदुअआले छुन नपाउने (ठालु वर्ग) जो संविधानभन्दा माथिका वर्गमा पर्ने भए। ती वर्गमा प्रधानमन्त्री र मन्त्रीहरू पर्ने भए। अर्को वर्ग भ्रष्टाचार ऐन लाग्ने न्यायाधीशहरू र निजामती कर्मचारीहरू भए। नागरिक समाज र आमजनताको विचार पुगोस्— संविधानको धारा २३९ (१)ले भ्रष्टाचारको अपराधमा प्रधानमन्त्री र पियनलाई फरक र भेदभावपूर्ण व्यवहार गरेको छैन। यस्तो कानुन रहन सक्छ ?

प्रधानमन्त्रीले हालै आफ्नो उपलब्धिमा भ्रष्टाचारमा १२४ बाट ११३औं मा उक्लेको र विधिको शासनको सूचकांकमा पनि दुई स्थान उक्लेको विश्व बैंकलाई हवाला दिँदै सार्वजनिक गर्नुभयो। तर विश्व बैंकलाई आफूले गरेको नीतिगत निर्णयमा अनुसन्धान गर्न नपाउने नेपालको कानुन थाहा नभएको र त्यही कानुनको आधारमा ‘यती’जस्ता स्क्यान्डलको फाइल अदुअआले खोल्न नपाएको चाहिँ प्रधानमन्त्रीले भन्न छुटाउनुभयो जस्तो लाग्यो।

४ (ख) धारा २३९ (१) र धारा १८ सँग बाझिन्छ। धारा ४६ र धारा १३३ (१) अनुसार सर्वोच्च अदालतमा कसैले रिट गरेमा असंवैधानिक घोषणा हुन सक्छ। संविधानसँग बाझिने ऐन बदर गर्न ढिलाइ वा हदम्याद हुँदैन। ‘टाइम डज नट क्योर अनकन्स्टिच्युस्नालिटी’ भनिन्छ। (बसु कमेन्टरी अन द कन्स्टिच्युसन अफ इन्डिया, सातौं एडिसन) अमेरिकी सर्वोच्च अदालतले संविधानसँग बाझिने सन् १८७६ को कानुन ‘मायर्सविरुद्ध यूएस’को मुद्दामा ५० वर्षपछि १९२६ मा असंवैधानिक घोषणा गर्‍यो। त्यस्तै १८१२ को ‘रिचर्डविरुद्ध फ्लायर्सको’ मुद्दामा ५६ वर्षपछि १८६८ मा असंवैधानिक घोषणा गर्‍यो। तसर्थ मौका नगुमाऊँ। संसारमा कहीँ नभएको कार्यपालिकाले भ्रष्टाचारबाट उन्मुक्ति पाउने व्यवस्थाको अदुअआ ऐनको ४ (ख) खारेज गर्ने विधेयक चालू संसद्मा पेस होस्। धेरै बिग्रेको देशमा ‘रङलाई राइट गर्दा पनि धेरै योगदान गरेको जस्तो देखिन्छ’। बलियो अदुअआ र स्वतन्त्र न्यायपालिका देशको सम्पत्ति हो। त्यसैले अदुअआको ४ (ख) खारेज गरेर अदुअआ बलियो बनाऔं।

—केसी पूर्वन्यायाधीश हुन्।