संघीयता र स्थानीय तह

संघीयताको एजेन्डा कहिले, कसको वा ककसको, कस्तो रूचीमा किन र कसरी प्राथमिकताको विषय बन्यो भन्नेबारे सतहमा सुनिने तर्क नै सत्य हुन् वा होइनन्, त्यो इतिहासकारले बताउलान्।

स्थानीय जनताका समस्या स्थानीय तहमा समाधान गर्न, स्थानीय रूपमा नेतृत्व विकसित गर्न, ससाना योजना र कार्यक्रमका लागि पनि योजना आयोगको मुख ताक्नुपर्ने स्थिति अन्त गर्न, स्रोत र साधनमाथिको केन्द्रीय एकाधिकार तोड्न, केन्द्रले सातु उडाउने र स्थानीय निकायले उडेको सातुका निम्ति भर पर्नुपर्ने व्यवस्थाको अन्त गर्न संघीयता अघि सारिएको भन्ने पनि प्रशस्तै होलान्।

नेपालमा संघीयता आन्तरिक माग हो वा बाह्य आपूर्ति ? बिनामागको आपूर्ति हो वा नेपाली जनताले आफैंले गरेको मागबमोजिमको आपूर्ति हो ? वा पराइबाट सोच परिवर्तन गर्न लगानी गरी सिर्जना गराइएको माग हो भन्नेबारे बहस हुँदै गर्ला। कोही संघीयतालाई सबै रोगको औषधी (प्यानेसिया) मान्लान् भने कोही यसलाई एउटा सामान्य साधन मात्र ठान्लान्। कोही संविधानमा उल्लेख भएपछि यसको टुंगो लागेको ठान्दछन् भने कोही यसबारे जनमतसंग्रह हुन बाँकी रहेको ठान्दछन्। तर यस आलेखमा संघीयताको पक्ष विपक्षमा बहस नगरी संविधानमा यसको कस्तो व्यवस्था छ भन्नेबारे चर्चा गरिनेछ।

बजेट पेस गर्ने समय

संविधानको धारा ५९ (३) मा प्रदेश र स्थानीय तहले बजेट पेस गर्ने समय संघीय कानुनबमोजिम हुने भनिएको छ। धारा ५९ (१) ले प्रदेशलाई विभिन्न विषयमा कानुन, योजना, नीति बनाउन र निर्णय गर्न सक्षम पनि मानेको छ। धारा २२६ ले स्थानीय तहलाई विभिन्न कानुन बनाउन सक्षम मानेको छ। तर प्रदेश र स्थानीय तहलाई बजेट पेस गर्ने समय तोक्न भने सक्षम मानिएको छैन। संघले बजेट पेस गर्ने समय जेठ पन्ध्र गते हुने भनी धारा ११९(३) मा उल्लेख गरिए पनि प्रदेश र स्थानीय तहका हकमा त्यस्तो समय संविधानबाट नै तोक्न उपयुक्त मानेको पनि पाइएन। संविधानले पनि नतोक्नु र सम्बन्धित तहलाई तोक्न पनि नदिनु नै संघीयताको मर्म हो र ?

नेपाल सरकारले कर लगाउने

संविधानको धारा ६० (१) को प्रतिबन्धात्मक वाक्यांशमा साझा सूचीको विषयमा कर लगाउने र राजस्व उठाउने व्यवस्था नेपाल सरकारले निर्धारण गरेबमोजिम हुने भन्ने समेतको व्यवस्था छ। यो व्यवस्थाअनुसार साझा सूचीका विषयको दायित्व प्रदेश र स्थानीय तहको हुने तर त्यसमा कर र राजस्व लगाउने अख्तियारी प्रदेश र स्थानीय तहमा नहुने संवैधानिक व्यवस्था रहेको पाइयो। अर्थात् साझा सूचीमा धेरै विषय राखेर संघीयताको कुरा गरे पनि मूल चुरोको कुरो आम्दानीको स्रोतको विषय भने संघमा राखिएको छ।

संविधानको यो व्यवस्थामा सैद्धान्तिक समस्या पनि देखिन्छ। सिद्धान्ततः कर विधायिकी अधिकार क्षेत्रको विषय हो। कर जनप्रतिनिधि संस्था विधायिकाले लगाउने र सरकारले उठाउने हो। कर लगाउने, अपराधको परिभाषा गर्ने, सजाय तोक्ने, अदालतको अधिकार क्षेत्र तोक्ने, न्यायिक उपचारको निम्ति हदम्याद तोक्ने तथा कानुनी अधिकार र त्यसको सीमा तोक्ने काम विधायिकाको हुनुपर्ने मानिन्छ। हामीकहाँ संविधान निर्माताले संविधान निर्माण गर्दा कर लगाउने अख्तियारी नै नेपाल सरकारलाई दिनु बरोबर उच्चारण गरिने संविधानवाद र शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तविपरीत छ।

संघले नीति, मापदण्ड र कानुन बनाउने

संविधानको धारा ५९ (२) ले संघले साझा सूचीका विषय र आर्थिक अधिकारका अन्य क्षेत्रमा प्रदेशलाई ‘समेत' लागू हुने गरी नीति, मापदण्ड र कानुन बनाउन सक्ने व्यवस्था गरेको छ। यहाँ उल्लेख गरेका ‘आर्थिक अधिकारका अन्य क्षेत्र' भनेको के हो ? यसले एकल सूचीबाहेकका आर्थिक विषयमा प्रदेश र स्थानीय तहलाई कुनै अख्तियारी नहुने स्थिति सिर्जना गर्न खोजेको प्रतीत हुन्छ। अझ सो वाक्यमा रहेको ‘समेत' शब्दले अर्को अन्योल खडा गर्न सक्ने देखिन्छ। प्रदेशसमेत भनेको संघ र प्रदेश हो कि तिनै तह हो ? स्थानीय तह पनि हो भने समेतको सट्टा स्थानीय तह लेख्न थप एउटा शब्द लेखेर स्पस्ट गर्न सकिन्थ्यो। सन्दर्भ हेर्दा स्थानीय निकाय पनि पर्ने देखिन्छ।

कर्मचारीका संख्या, सरुवा, बढुवा, सुविधा प्रदेश कानुनले तय गर्ने भयो। अझ कार्यालय भन्नाले तिनको संख्या र कार्यक्षेत्रमा पनि धारा २२७ अनुसार प्रदेशको प्रभुत्व रहने भयो। किनकि ‘कर्मचारी' र ‘कार्यालय' भनेपछि ‘समग्र प्रशासन' प्रदेशको इच्छामा रहने भयो। आस र त्रास प्रदेशतिर रहेको प्रशासनबाट गाउँपालिका र नगरपालिका चल्नुपर्ने देखियो।

संघले नीति र मापदण्ड बनाउने भनेको नेपाल सरकारले बनाउने हो। अब संघीय सरकारले नीति र मापदण्ड बनाएर साझा सूची र आर्थिक अधिकारका अन्य विषयमा प्रदेश र स्थानीय विधायिकालाई नियन्त्रण गर्न सक्ने भयो। प्रकारान्तरले यो संघीय कार्यकारिणीले प्रदेश र स्थानीय विधायिकालाई सीमा तोकिदिन सक्ने देखियो। संघीय विधायिकाले कानुन बनाएर सो गर्न सक्ने कुरामा तर्क छ। तर मापदण्ड र नीतिबाट प्रदेश र स्थानीय विधायिका सीमित र नियन्त्रित गरिनु संघीयताको मर्म नै हो त ?

संविधानले प्रदेश र स्थानीय तहलाई पनि कानुन बनाउने अख्तियारी दिएकोमा विवाद छैन। प्रदेश र स्थानीय तहले कानुन बनाउँदा संघीय कानुनसँग बाझिन नहुने कुरा धारा ५८ (६) मा उल्लेख छ। यो धाराले प्रदेश र स्थानीय तहले कानुन बनाउँदा संघको नीति र मापदण्डअनुसार नै बनाउनुपर्ने भन्दैन।संविधानको धारा २२६ ले त स्थानीय निकायलाई अनुसूची ८ र ९ को विषयमा कानुन बनाउन कुनै बन्देज लगाएको छैन र सो धाराको सुरुमा संविधानका व्यवस्थाको अधीनमा रही भनिएको पनि छैन। कानुन बनाउन अख्तियारी दिने धाराले सर्त, बन्देज र सीमा नतोक्ने अन्य धाराले स्थानीय कानुनलाई संघीय सरकारको नीति र मापदण्डको नियन्त्रणमा राख्ने यो कस्तो व्यवस्था हो ? अर्थात् प्रदेश र स्थानीय तह कानुन निर्माण गर्दा संघीय कार्यपालिकाप्रति उत्तरदायी रहनु नै संघीयता हो ? संघको नीति र मापदण्डसँग प्रदेश र स्थानीय तहको कानुन (विधायिकी) बाझिए के हुने हो ? अख्तियारीको मुख्य विषयमा सिर्जित यो असामन्जस्यता प्रायोजित हो वा त्रुटि ?

स्थानीय तह प्रदेश मातहत

संविधानको धारा ६० (५) मा प्रदेशले नेपाल सरकारबाट प्राप्त अनुदान र आफ्नो स्रोतबाट उठ्ने राजस्वलाई ‘मातहतको' स्थानीय तहको खर्चको आवश्यकता र राजस्व क्षमताको आधारमा प्रदेश कानुनबमोजिम वित्तीय समानीकरण अनुदान वितरण गर्नेछन् भनिएको छ। यहाँ प्रयोग भएको ‘मातहत' शब्दको आसय र अर्थ के हो ? यहाँ चाहेको भए मातहत शब्दको सट्टा ‘प्रदेशभित्रका' शब्द राखेर स्थानीय निकायलाई मातहत नलेख्न सकिन्थ्यो। यो स्थानीय तहलाई प्रदेशमातहत राख्ने नियतले राखिएको हो वा संविधान मसौदाको हडवडीको गडबडी हो। के स्थानीय निकाय सीमित आर्थिक सन्दर्भमा नै सही प्रदेशमातहत हुन् ? वा यो मातहत निकाय भन्ने पुरानो वानीको निरन्तरताको उपज हो ? के यो नै संघीयताको मर्म हो ?

कानुन बनाउन सक्ने, कानुन बनाउने प्रक्रिया तोक्न नसक्ने

संविधानको धारा २२६(२) को व्यवस्था झन् अपरम्पार छ। नेपालको संविधानमा जतिसुकै ठाउँमा संघीयता लेखियोस् ती सबै व्यवस्थाको पोल खोल्ने व्यवस्था हो यो। यस उपधारामा गाउँसभा र नगरसभाले कानुन बनाउने प्रक्रिया प्रदेश कानुनबमोजिम हुने भनिएको छ। यसरी धारा २२६(१) ले स्थानीय तहलाई कानुन बनाउन योग्य देखे पनि कानुन बनाउने प्रक्रिया तोक्न असक्षम देखेको प्रतीत हुन्छ। पहिलो पटक वा संघले नमुना कानुन बनाइदिने कुरा बुझ्न सकिन्छ। भोलि यो प्रक्रिया प्रदेशले नै संशोधन गर्नुपर्ने हुन्छ। नयाँ बनाउनु परे प्रदेशलाई नै अघि सार्नुपर्ने हुन्छ। एउटाले बनाउने अर्कोले संशोधन गर्ने वा खारेज गरी नयाँ बनाउने भन्न मिल्दैन। अझ धारा २१८ मा त स्थानीय कार्यपालिका आफैंले बनाएको नियमावलीअनुसार चल्ने भन्ने देखिन्छ तर विधायिका प्रदेश कानुनअनुसार चल्नुपर्ने भनिनु झनै बुझी नसक्नु छ। धारा २२६ (२) र धारा २२७ को व्यवस्था स्थानीय तहको अधिकारको कटौती गर्ने करौंती जस्तो देखिन्छ।

गाउँसभा र नगरसभामाथि प्रदेशको प्रभुत्व

संविधानको धारा २२७ मा त गाउँसभा र नगरसभाको सञ्चालन, बैठकको कार्यविधि, समिति गठन, सदस्यको पद रिक्त हुने अवस्था, गाउँसभा र नगरसभाका सदस्यले पाउने सुविधा, गाउँपालिका र नगरपालिकाको कर्मचारी र कार्यालयसम्बन्धी अन्य व्यवस्था प्रदेश कानुनबमोजिम हुने भनिएको छ। यो व्यवस्था पढ्दा संविधानले स्थानीय तहलाई खासै विश्वास गर्न सकेको देखिएन। यहाँसम्म कि गाउँपालिका र नगरपालिकाहरूका (व्यवस्थापिका ? ) कर्मचारी प्रदेश कानुनबमोजिम चल्नुपर्ने भयो। कर्मचारीका संख्या, सरुवा, बढुवा, सुविधा प्रदेश कानुनले तय गर्ने भयो। अझ कार्यालय भन्नाले तिनको संख्या र कार्यक्षेत्रमा पनि धारा २२७ अनुसार प्रदेशको प्रभुत्व रहने भयो। किनकि ‘कर्मचारी' र ‘कार्यालय' भनेपछि ‘समग्र प्रशासन' प्रदेशको इच्छामा रहने भयो। आस र त्रास प्रदेशतिर रहेको प्रशासनबाट गाउँपालिका र नगरपालिका चल्नुपर्ने देखियो।

कर र व्यापारसम्बन्धी सीमा

संविधानको धारा २२८ मा स्थानीय तहले कानुन बनाई कर लगाउँदा राष्ट्रिय आर्थिक नीति, वस्तु तथा सेवाको ओसारपसार, पुँजी तथा श्रमबजार र छिमेकी प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई प्रतिकूल नहुने गरी लगाउनुपर्ने व्यवस्था छ। संविधानको धारा २३६ मा एक प्रदेश वा स्थानीय तहबाट अर्को प्रदेश वा तहको क्षेत्रमा वा सोभित्र हुने वस्तुको ढुवानी वा सेवाको विस्तारमा वाधा अवरोध गर्न वा कुनै कर, शुल्क, दस्तुर वा महसुल लगाउन वा सेवा वा वस्तुको ढुवानी वा विस्तारमा भेदभाव गर्न नपाइने व्यवस्था छ। यी व्यवस्था राष्ट्रिय र आर्थिक दृष्टिले बुद्धिमत्तापूर्ण देखिन्छन्। स्थानीय सरकारले घाटा बजेट पेस गर्नुपर्ने भए संघीय र प्रदेश कानुनबमोजिम घाटापूर्ति गर्ने स्रोतसमेत व्यवस्था गर्नुपर्ने धारा २३० मा उल्लेख गरिएको छ। यहाँ घाटापूर्ति गर्ने स्रोतबारे संघीय वा प्रदेश एउटै कानुनबाट मात्र नियन्त्रण गर्न सकिन्थ्यो कि ?