सुशासन : साध्य र साधन

राजनीतिक स्थिरता भएपछि सुशासन स्वतः सुनिश्चित छ भन्ने बुझाइ स्वयंमा अपूरो छ।

‘गरिबी’ जस्तै भ्रष्टाचार पनि अब पूर्ण रूपमा निर्मल वा निराकरण हुने विषय रहेन। सन् ६० र ७० को दशकमा जसरी गरिबी उन्मूलन र ‘भ्रष्टाचार’ निवारणको नारालाई ‘मिसन’कै रूपमा स्थापित गरियो। जस्तो कि विश्व बैंकका तत्कालीन अध्यक्ष पूर्वअमेरिकी रक्षामन्त्री रबर्ट म्याकनमाराले सन् १९७३ मा बैंकको वार्षिक बैठकमा नैरोबीमा बोल्दा पहिलो पहर शताब्दीको अन्त्यसमममा निरपेक्ष गरिबीलाई उन्मूलन नै गरिछाड्नेछौं भनेर भाषण गरे। तर सन् ८० र ९० को दशकमा आएपछि भने त्यो उन्मूलन अर्थात् ‘इरेयाडिकेसन’ले न्यूनीकरण अर्थात् ‘रिडक्सन’को रूप लियो। र बैंकको फ्ल्यागसिप कार्यक्रमका रूपमा गरिबी न्यूनीकरण सहयता कार्यक्रम (पीआरएसपी) आयो। नेपालले पनि त्यसलाई अपनायो।

त्यसैगरी भ्रष्टाचार पनि सुरुमा उन्मूलन वा निराकरण वा अन्त्य नै गर्ने भनेर अन्तर्राष्ट्रिय एवं राष्ट्रिय स्तरमा उद्घोष गरियो। इन्डोनेसियामा त ‘भ्रष्टाचार उन्मूलन आयोग (करप्सन इन्याडिकेसन कमिसन) नै गठन गरियो। नेपालमा पनि राजा महेन्द्रले अधिनायकवादी पञ्चायती व्यवस्था लादेको लगभग तीन महिनापछि २०१७ सालको चैत १७ गते भ्रष्टाचार निवारण ऐन ल्याए। यद्यपि यसभन्दा पहिले नै ‘राष्ट्रसेवकहरूको भ्रष्टाचार निवारण ऐन २०१३’ उनैले जारी गरिसकेका थिए। २०१७ सालको सोही एने चार पटक संशोधन हुँदै २०५९ सम्म चलिनै रह्यो। र आखिरमा तत्कालीन राजा ज्ञानेन्द्रको प्रत्यक्ष शासनकालमा आएर भ्रष्टाचार निवारण ऐन २०५९ ले त्यसलाई प्रतिस्थापित गर्‍यो, जुन गणतन्त्र घोषणा भएपछि गरिएको २०६६ सालको संशोधनसहित अद्यापि कार्यान्वयनमा छ।

लक्ष्य वा उद्देश्य रहँदा निवारण वा निर्मूलीकरण निश्चय नै ठीक छ, राख्नुपर्छ। तर अहिलेको धरातलीय यथार्थ के देखिन्छ भने जसरी भ्रष्टाचारका अनेकन रङ, रूप र आयामहरू दिनानुदिन निस्किराखेका र फैलिराखेका छन्, भ्रष्टाचारको समूल उच्छेद वा पूण अन्त्य व्यवहारमा सायद सम्भव छैन। यसो किन पनि हो भने भ्रष्टाचार अब कर्मचारीहरूको घुसखोरी, अनियमित आर्थिक लेनदेखन वा सरकारी कोषको हिनामिनामा मात्र सीमित रहेन। सार्वजनिक क्षेत्रको भ्रष्टाचारमा अब राजनीतिकर्मी, कर्मचारी, व्यापारी, दातृ निकाय, बिचौलिया दलाल र सर्वसाधारण उपभोक्तासमेत सबै मुछिन सक्ने स्थिति छ।

भ्रष्टाचारको सबैभन्दा डरलाग्दो गम्भीर र जटिल रूप अहिले ‘राजनीतिक भ्रष्टाचार’ बनेको छ। राजनीतिकर्मी, व्यापारी, कमिसन दलाल र दातृ निकायबीचको साँठगाँठ (नेक्सस) बाट सिर्जना हुने यो भ्रष्टाचारमा सुरुमा नीतिगत भ्रष्टाचार (पोलिसी करप्सन) गरिन्छ। अनुकूल नीति र कानुनको निर्माणद्वारा, त्यसको कार्यान्वयनमार्फत वित्तीय र वस्तुगत लेनदेन, कमिसन खोरी र घुसघोरी सुरु हुन्छ। राजनीतिक भ्रष्टाचारका उदाहरण हाम्रै मुलुकमा घटित अनेक काण्ड विभिन्न सार्वजनिक निर्माण कार्यका ठेक्का, खरिद, जग्गा लिज, ठुल्ठूला आयोजनाको ठेक्का सम्झौता र स्वीकृति आदिमा भेट्न सकिन्छ।

राजनीतिक भ्रष्टाचारको मार्ग प्रशस्त गरिदिने काम नीतिगत भ्रष्टाचारले गर्छ, जसअन्तर्गत अख्तियारको कारबाहीबाट बच्न लैजानै नपर्ने विषय पनि क्याबिनेट लगेर निर्णय गर्ने गराउने परिपाटी, नीति नियम कानुन बनाउँदा निहित स्वार्थबाट प्रेरित भई निश्चित वर्ग वा व्यक्ति (खासगरी राजनीतिकर्मी, व्यापारी, कर्मचारी वा दातृ निकाय)लाई फाइदा पुग्ने गरी बनाउने प्रवृत्ति, कुनै व्यक्ति विशेषलाई लक्षित गरी पद सिर्जना गर्ने वा संस्था गठन गर्ने कार्य जस्ता कैयन नीतिगत दुराशयपूर्ण निर्णय पर्दछन्। भनिन्छ, नीतिगत अपराध सीधा आर्थिक कारोबार वा लेनदेनको भ्रष्टाचारभन्दा कैयौं गुणा खतरनाक हुन्छ। किनभने झट्ट हेर्दा थाहा नहुने छद्म रूपको यो भ्रष्टाचारले कैयन वर्षपछि सम्म पनि देशलाई पिरोलिरहन्छ खासगरी देशको शासकीय विश्वसनीयता, शासकीय छवि र चरित्रलाई कमजोर बनाएर।

कसरी गर्ने भ्रष्टाचार नियन्त्रण ?       

भ्रष्टाचारलाई निरपेक्ष र शाश्वत रूपमा निवारण गर्न सम्भव नभए पनि यसको सापेक्ष नियन्त्रण सम्भव छ। शासकीय सुस्थिरता र आर्थिक, सामाजिक, समुन्नतिका लागि अपरिहार्य पनि छ। यसका निम्ति मूलतः दुई कुरा चाहिन्छ— विधि र संस्था। विधि भनेको कानुन हो, जसमा संसद्ले बनाएका ऐनलगायत सरकारले बनाउने नियम, निर्देशित कार्यविधि वा नीतिगत निर्णय पर्दछन्। भ्रष्टाचार नियन्त्रणका सन्दर्भमा कानुन सकेसम्म कडा, साँच्चै भन्ने हो भने निरंकुश नै चाहिन्छ। यद्यपि यसको प्रयोगकर्तामा पर्याप्त विवेक भने चाहिन्छ, नत्र दुरुपयोगको डर रहन्छ।

हामी प्रत्येक वर्ष प्रकाशित हुने ट्रान्सपरेन्सी इन्टरनेसनलको न्यून भ्रष्टाचार भएका मुलुकको अग्रपंक्तिमा डेनमार्क, नर्वे, स्विडेनका अलावा सिंगापुरलाई पनि देख्छौं (गत वर्ष २०१८ को सूचीमा यो १०० मा ८५ अंक ल्याई चौथो न्यून भ्रष्ट मुलुकमा परिगणित छ), जहाँको कानुनको कठोरता जगजाहेर छ। तर कानुन जति कठोर हुन्छ, त्यसको कार्यान्वयन गर्ने संस्था र नेतृत्व त्यति नै सुदृढ, सक्षम र स्वच्छ हुनु भने पर्छ। नत्र कानुनको अप्रयोग र अपव्याख्या हुने डर हुन्छ। त्यसो भयो भने न्याय हराउँछ। न्याय र विवेक विनाको कानुन अन्धो हुन्छ। त्यसैले नीति र कानुन अस्पष्ट, अधुरो, अपुरो, द्वैध वा बहुल व्याख्याको गुञ्जायस भएको हुनुहुँदैन। नत्र विवाद जन्मिन्छ।

तर सबै कुरा कानुनमा लेख्न सम्भव नहुने भएकाले त्यसको व्याख्यामा न्यायिक मन र असल नियत भने चाहिन्छ। कानुनको कार्यान्वयन गर्ने भनेको संस्थाले हो। सुस्पष्ट कार्यदेश र पर्याप्त साधनस्रोत भएन भने लिगल म्यान्डेटकै भरमा मात्र संस्थाले काम गर्न सक्दैन। त्यसैले संस्थालाई बलियो बनाउने हो भने अर्को संस्थागत काम दोहोरिनु भएन वा क्षेत्राधिकार बाझिनु भएन। र यसको उद्देश्य र कार्यसम्पादन मापनयोग्य हुनुपर्‍यो। केवल लहड र तजबिजमा मूल्यांकन गरेर दण्ड सजाय गरिने भएन, नत्र जवाफदेही सुनिश्चित हुन सक्दैन। त्यसले गरेको कारबाहीले जन अनुमोदित वैधानिकता पाउन सक्दैन।

संस्थालाई जीवन दिने र क्रियाशील बनाउने भनेको त्यहाँको नेतृत्वले हो। जबसम्म यस्तो नेतृत्वको चयन वस्तुगत मापदण्डमा आधारित पारदर्शी प्रतिस्पर्धात्मक छनोटबाट गरिँदैन, जहिलेसम्म टीके प्रथा कायम रहन्छ, तहिलेसम्म सक्षम र स्वच्छ नेतृत्वको आशा नराखे पनि हुन्छ। अहिले नेपालमा संस्थाहरूको क्षयीकरण हुँदै जानुमा यस्तो दुर्बल र कमजोर नैतिक धरातल भएका नेतृत्वको भूमिका छ। प्रायः सबैजसो संस्थाहरूमा जथाभावी राजनीतिक नियुक्तिले दुर्दशा निम्त्याएका छन्, या त छनोटको मापदण्ड नै छैन।

व्यक्ति स्वयंमा पूर्ण हुँदैन। तर उसलाई सापेक्ष रूपमा सक्षम सिद्ध गर्ने मापदण्डमा आधारित स्वच्छ छनोट प्रक्रियाले हो। यस्तो प्रक्रियाले वस्तुगत रूपमा दुई कुराको मापन गर्छ ः पदनमा नियुक्ति गरिनुपूर्व उसको सम्भाव्य सक्षमता र पदमा पुगिसकेपछि कार्यसम्पादन क्षमताको। त्यसैगरी विषयगत रूपमा हेरिन आधारचाहिँ इमानदारी हो जुन उसको सार्वजनिक छवि, प्रतिष्ठा र चरित्रबाट निर्देशित हुन्छ। यी दुवै वस्तुगत र विषयगत योग्यताको मूल्यांकनबाट आएको नेतृत्व र सम्भव भएसम्म उसको मातहतका सबै कर्मचारीले मात्र संस्थाको साख माथि पुर्‍याउन र उजिल्याउन सक्छ।

सुशासन आफैंमा साध्य पनि हो साधन पनि हो। भ्रष्टाचारमुक्त, सदाचारयुक्त समुन्नत सुखी समाजलाई साध्य मान्ने हो भने सुशासन साधन हो।

नेतृत्व फरक पर्दा संस्थाको प्रतिष्ठा र उसको निर्णयको नियत, प्राथमिकता र गुणस्तरमा कस्तो असर पर्छ भन्ने कुराको उदाहरण हालै मात्र अख्तियार र न्यायालयले प्रस्तुत गर्न थालेका छन्। यद्यपि पहल र प्रक्रियाकै तहमा मात्र कतिपय उपलब्धिहरू होलान् र निर्णायक निष्कर्ष निकाल्ने बेला अलि नभइसकेको पनि होला। तर ‘प्रभावले दिनको झल्को दिन्छ’ भनेझैं अनुमान र अपेक्ष गर्ने आधार प्रशस्त छ। कतिपय अवस्थामा कानुनप्रदत्त कार्यादेश वा अहितपारी पर्याप्त नभएर पनि, अनुकूल (सहयोगी) बाह्य वातावरण नहुँदा पनि र साधन स्रोतको सीमितताका बाबजुत पनि नेतृत्वको इच्छाशक्ति, असल नियत, साहसपूर्ण दृढता, स्वच्छता र सक्षमताका कारण संस्थाले डेलिभरी दिन सक्छन्।

अख्तियारकै कुरा गर्ने हो भने यसको साबिकको क्षेत्राधिकारबाट ‘अनुचित कार्य’ झिकिएपछि कार्यक्षेत्र खुम्चिएको छ। नीतिगत भ्रष्टाचारको मूल सम्भाव्य थलो मन्त्रिपरिषद्मा यसको पहुँच छैन। निजी व्यावसायिक क्षेत्र जसको भागीदारीबिना भ्रष्टाचार सम्भव हुँदैन, त्यहाँ यसको पहुँच छैन। र सेना जसले हिजोआज आफ्नो मूल जिम्मेवारी आन्तरिक तथा बाह्य सुरक्षा वा अलावा विकास निर्माणका ठेक्का पट्टा तथा व्यापार व्यवसाय (बैंक, अस्पताल, स्कुल) मा पनि आफ्नो रुचि र दक्खल बढाउँदै लगेको देखिन्छ, त्यहाँ पनि यसको पहुँच स्थापित हुन सकेको छैन।

अख्तियार, सतर्कता केन्द्र, संसदीय समितिहरू जस्ता नियामक र निर्देशनकारी निकायहरूका बलमा मात्र भ्रष्टाचार नियन्त्रित हुने आशा राख्नु फेरि अर्को मूर्खता हुनेछ। भ्रष्टाचार भनेको कुनै कानुनी प्रमाण वा प्राविधिक प्रक्रियागत छानबिनबाट पुष्टि भएर सजाय दिइने कृत्य मात्र भए त ठीकै थियो। तर भ्रष्टाचार भनेको दुराचार हो, दुनिर्यत हो, नैतिक पतन हो र राष्ट्रघात हो। अर्को महत्त्वपूर्ण कुरा के छ भने व्यक्ति ‘भ्रष्ट नभएर’ मात्रै पनि पुग्दैन, त्यसो त प्रमाणित नहुँदासम्म कसलाई पो भ्रष्ट भन्न मिल्छ र ? समाजमा नैतिक मूल्य र सदाचारको स्थापना गर्ने हो भने व्यक्तिको प्रवृत्ति असल हुनुपर्‍यो, कानुनका दृष्टिमा मात्र हैन, आफ्नै अन्तरात्माका नजरमा, परिवार, समाज र राष्ट्रको मूल्यांकनमा सज्जन र सदाचारी बन्नुपर्‍यो।

सुशासनको गन्तव्य

धेरैले सोच्छन्— राजनीतिक स्थिरता भएपछि सुशासन स्वतः सुनिश्चित छ। यो बुझाइ स्वयंमा अपूरो छ। किनभने राजनीतिक स्थिरतासम्बन्धी हाम्रो बुझाइ सही छैन। राजनीतिक स्थिरता भनेको सरकारको स्थिरता मात्रै होइन। एउटा दलले एकमना सरकार बनाएर बहुमतको शासन चलाउँदैमा राजनीतिक स्थिरता आएको मान्न मिल्दैन। राजनीतिक स्थिरता हासिल गर्नका लागि शासकीय स्थिरता हासिल गर्नुपर्छ। शासकीय स्थिरता भनेको शासन अर्थात् राजकाजको स्थिरता हो र यसका लागि चारवटा कुरा स्थिर हुनुपर्छ –नीति, कानुन, संस्था र नेतृत्व। तर ‘स्थिर’ भनेको अपरिवर्तनीय, असंशोधनीय, जडवत्, एकनास र एकरूप हुनु भनेको पनि हो। निश्चत नै यी चारैवटा कुरामा समय परिवेश अनुसार परिमार्जन परिवर्तन हुनुपर्छ। तर त्यस्तो परिवर्तन अनुमानयोग्य, तर्कसम्मत र कार्यान्वयनयोग्य हुनुपर्छ। त्यसैले स्थिरता भनेको यस सन्दर्भमा गतिशील स्थिरता हो, हठात् परिवर्तन होइन। नीति, कानुन, संस्था र नेतृत्वमा यस्तो गतिशील, तर्कसम्मत, अनुमानयोग्य स्थायित्व आयो भने मात्र सुशासनको द्वार खुल्छ।

सुशासनका केही अपरिहार्य आधार स्तम्भ छन् पारदर्शिता जवाफदेहिता, विधिको शासन, स्वतन्त्र र सक्षम न्यायपालिका, स्वतन्त्र र मर्यादित सञ्चारमाध्यम, जागरुक र जिम्मेवार नागरिक समाज, विविधता र बहुलताको सम्मान, समावेशिता र समन्यायिकता, उदार एवं अनियन्त्रित अर्थतन्त्र, कल्याणकारी एवं नियामक राज्य संयन्त्र, स्वच्छ र सक्षम कर्मचारीतन्त्र तथा सुशिक्षित, इमानदार एवं प्रतिबद्ध राजनीतिक नेतृत्व र तिनका संगठनहरू आदि। यी सबै कुरा एउटै मुलुकमा एउटै शासन प्रणालीमा नहुन पनि सक्छन्। साँच्ची भन्दा नहुने सम्भावना अधिक छ। तर त्यसतर्फको हाम्रो यात्रा आरम्भ भयो कि भएको छैन, त्यसलाई हामीले गन्तव्य स्विकारेका छैनौं भन्ने प्रश्न बढी महत्त्वपूर्ण छ। सुशासनको गन्तव्य सहज छैन, कठिन छ, तर असम्भव पनि छैन। मूल कुरा हाम्रो नियत, प्रयास र पहल कत्तिको इमानदार छ भन्ने हो।

सुशासन आफैंमा साध्य पनि हो साधन पनि हो। भ्रष्टाचारमुक्त, सदाचारयुक्त समुन्नत सुखी समाजलाई साध्य मान्ने हो भने सुशासन साधन हो। सुशासनका पुर्वोक्त आधार स्तम्भहरूलाई साधन मान्ने हो भने सुशासन साध्य हो। तर साध्य साधन जे भए पनि सुशासन हाम्रो अभीष्ट हो। यो विना न समृद्धि सम्भव छ न त सुखी र समुन्नत समाजको प्राप्ति।

तर सुशासन नाराले मात्रै आउँदैन। वस्तुतः ठुल्ठूला गफ र भाषणले सुशासनको स्वरूप नै खल्बलिन सक्छ। वाचिक प्रलयभन्दा शालीन मौनता अहिले सबैभन्दा खट्किएको शासकीय गुण हो। विवादित विनोद र परहासभन्दा ठोस र परिणममुखी संकल्पन अहिलेको शासकीय आवश्यकता हो। तर यो देखिइराखेको छैन।

अहिले निर्देशनको लहर अलि बढी नै आएको छ। हुन त हरेक नयाँ सरकारको रहर हो यो। तर निर्देशनले देश बन्दैन सुशासन आउँदैन, समृद्धि आउँदैन। निर्देशन बढी भयो। अति नै भयो। अपसंस्कृति र विकृतिको रूप लिन थाल्यो यसले। निर्देशन हैन निर्णय चाहिन्छ, त्यो पनि सहभागितात्मक सामूहिक निर्णय। त्यो निर्णय प्रक्रियामा त्यसरी निर्देशन दिने पदाधिकारी पनि अंग बन्न पर्‍यो, त्यसको एउटा पक्ष बन्न पर्‍यो।

हो, जिम्मेवारीको प्रकृति, अनुपात र आयाम सबैको एउटै हुँदैन, फरकफरक हुन्छ। त्यो ठीक छ। तर जिम्मेवार त सबै बन्छन् नि। निर्देशन दिएर मात्र कोही जिम्मेवारीबाट उम्कन पाउँदैन। निर्देशनदाता जवाफदेहीको अपवाद बन्न पाउँदैन। उसले पनि असहायले जस्तै आफ्नो मागेको जिम्मेवार र जवाफदेही बहन गर्नुपर्छ। यस निम्ति निर्देशनदाता समेत सँगै बसेर लिखित निर्णयमा हस्ताक्षर गरेर सार्वजनिक गर्नुपर्छ। अनि बल्ल काम हुन्छ, डर हुन्छ। काम भएन भने ‘नेमिंग’ एन्ड ‘सेमिंग’ हुन्छ नि।

सुशासनको अर्को पक्ष प्रक्रिया र परिणामबीचको सन्तुलन पनि हो। धेरैलाई के भ्रम छ भने प्रक्रिया हैन, परिणाम महत्त्वपूर्ण छ। त्यसो हैन। दुवै महत्त्वपूर्ण छन्। प्रक्रियालाई परित्याग वा उपेक्षा गर्न सकिँदैन। किनभने प्रक्रिया नै परिणामको जननी हो। जस्तो अदालतको आदेश पालना प्रक्रिया हो। कानुनको प्रावधानको कार्यान्वयन प्रक्रिया हो। विकास आयोजनामा वनको क्लियरेन्स प्रक्रिया हो। अर्थको सहमति प्रक्रिया हो। ठेक्का सम्झौताको पालना र कार्यान्वयन प्रक्रिया अडेको हुन्छ। प्रक्रिया भनेको जटिल हुन्छ, तर त्यसलाई संक्षिप्त र सरल बनाउन भने सकिन्छ, बनाउनुपर्छ।

सुशासन तत्काल स्वस्फूर्त रूपमा हासिल नहोला। तर असम्भव छैन। सरकार, नागरिक समाज र सर्वसाधारण जनता सबै मिलेर आ–आफ्नो ठाउँबाट इमानदार भएर जिम्मेवारी निर्वाह गर्ने हो भने सुशासन सम्भव छ। सुशासन सम्भव भयो भने भ्रष्टाचार त्यसै न्यून र नियन्त्रित भएर जान्छ।

(पूर्वसचिव ज्ञवाली ट्रान्सपरेन्सी इन्टरनेसनल नेपालका कार्यसमिति सदस्य हुन्।)