स्थानीय तहमा कानुन निर्माण

संविधानको धारा २२६ र स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ को दफा १०२ को उपदफा (१) ले गाउँपालिका र नगरपालिकाले आफ्ना अधिकार क्षेत्रभित्रको विषयमा ऐन बनाउन सक्ने, उपदफा (२) ले यसै दफाको उपदफा (१) बमोजिम बनाइएको ऐनको अधीनमा रही कार्यपालिकाले आवश्यकताअनुसार नियम, निर्देशिका, कार्यविधि र मापदण्ड बनाउन सक्ने व्यवस्था गरेको छ । प्रस्तुत ऐनको दफा १०२ को उपदफा (३) ले स्थानीय तहले बनाएका कानुन स्थानीय राजपत्रमा प्रकाशन गर्नुपर्ने, उपदफा (४) ले त्यस्तो कानुनको प्रति प्रदेश सरकार तथा संघीय सरकार समक्ष पठाउनुपर्ने तथा उपदफा (५) ले सो बमोजिम बनेका ऐन, नियम, निर्देशिका, कार्यविधि र मापदण्ड स्थानीय राजपत्रमा प्रकाशित नभएसम्म लागू नहुने व्यवस्था गरेको छ । 

हाम्रो संघीय व्यवस्थाले प्रत्येक स्थानीय तहले कानुन मस्यौदा गर्दा संविधान, संघीय कानुन, प्रदेश कानुन अनुकूल हुने गरी गर्नुपर्ने मान्यता अंगीकार गरेको छ । साथै आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्रका विषयमा कानुन मस्यौदा गर्दा कानुन तर्जुमाका मान्य सिद्धान्त अवलम्बन एवं सरोकारवालासँग परामर्श तथा छलफल गर्नुपर्छ । किनकि यसबाट कानुनप्रति स्थानीय समुदायको अपनत्व अभिवृद्धि हुने र कानुनका विषयमा स्थानीय समुदाय सुसूचित हुने ठानिन्छ । तर कतिपय स्थानीय तहबाट उल्लिखित सिद्धान्त तथा प्रक्रियाहरू पूरा नगरी कानुन बनाएको देखिँदा कानुनमा केही कमी, कमजोरी हुनुका साथै कानुन कार्यान्वयनमा चुनौती सिर्जना हुन पुगेका छ । स्थानीय तहले नमुना कानुनमा निर्भर रही अत्यावश्यक कानुनमात्रै निर्माण गरेका छन् भने संविधानले दिएको अधिकार पूर्ण रूपमा कार्यान्वयन गर्नका लागि के कस्ता कानुनहरू तर्जुमा गर्न आवश्यक छ भन्ने विषयमा नै अन्योल छ । 

यसैगरी स्थानीय तहले तर्जुमा गरेको कानुनहरू कतिपय अवस्थामा संघीय कानुनसँग बाझिने अवस्थामा रहेको, कतिपय अवस्थामा स्थानीय आवश्यकता पूरा गर्न नसकिएको साथै स्रोत साधनको अभाव, कार्यान्वयन निकायको अस्पष्टतालगायतका कारण स्थानीय कानुनहरू प्रभावकारी रूपमा तर्जुमा र कार्यान्वयन हुन सकेको देखिँदैन । यसर्थ यस लेख स्थानीय तहहरूले तर्जुमा गरेका कानुनहरू तर्जुमा गर्दाका बखत र कार्यान्वयनका चरणमा भोग्नु परेका चुनौतीहरूमा केन्द्रित रहेको छ । साथै, स्थानीय तहका प्रमुख उपप्रमुख र पदाधिकारीहरू र प्रमुख प्रशासकीय अधिकृतलगायतका कर्मचारीहरूसँग स्थानीय तहमा गरिएको अन्तक्र्रियाका आधारमा निष्कर्ष प्रस्तुत गरिएको छ । 

कानुन निर्माण प्रक्रिया 
स्थानीय तहमा रहेको गाउँसभा र नगरसभाले कानुन निर्माण गर्दा र आआफ्नो सभा सञ्चालन गर्दा सम्बन्धित प्रदेशले जारी गरेको कानुनबमोजिम गर्नुपर्ने संवैधानिक व्यवस्था धारा २२६ र २२७ मा छ । सबै प्रदेशसभाले यी दुवै कानुन दुई वर्षअघि नै जारी गरिसकेका छन् ।

तर धेरै स्थानीय तहमा यी दुवै कानुनको बारेमा पर्याप्त जानकारी नहुनु र जानकारी भएता पनि स्थानीय सभाले कानुन निर्माण गर्दा र सभा सञ्चालन गर्दा प्रदेशले जारी गरेको कानुनको प्रक्रिया अवलम्बन गरेको पाइँदैन । जननिर्वाचित पदाधिकारीहरू र कर्मचारीहरूमा कानुन निर्माणसम्बन्धी आवश्यक ज्ञानको कमी देखिन्छ ।
कानुन निर्माण अवस्था

अध्ययनका लागि छनोट गरिएका ७० वटा स्थानीय तहहरूमा कानुन निर्माणको अवस्था के छ ? हालसम्म के कस्ता कानुन जारी गरेका छन् ? ती कानुनहरूको परिपक्वता र कार्यान्वयनको अवस्था कस्तो छ ? भन्ने पनि अध्ययन गरिएको थियो । जसमा ६५ प्रतिशत स्थानीय तहहरूले कानुन निर्माण कार्यलाई उच्च प्राथमिकता दिएको देखिन्छ । नमुनाको रूपमा छनोट गरिएका ७० स्थानीय तहहरूमध्ये केही मात्र स्थानीय तहहरूले (१६ प्रतिशत) मात्र ती कानुनहरू संघ तथा प्रदेश सरकारमा पठाएको पाइयो । अझै पनि ८४ प्रतिशत स्थानीय तहहरूले जारी गरेका कानुनहरू पठाएका छैनन् ।

स्थानीय आवश्यकता, क्षमता, स्रोतसाधनको उपलब्धतासमेतलाई विचार नगरी प्रस्तावित कानुन हुबहु पारित गरिएको हुँदा त्यसको कार्यान्वयनमा चुनौती आएका छन्।

जारी गरिएका कानुनहरू स्थानीय राजपत्रमा प्रकाशन गरेपश्चात मात्र लागू गर्नुपर्छ तर कतिपय कानुन राजपत्रमा प्रकाशित नै नगरी जारी गरेको पाइयो । कतिपय स्थानीय तहहरूको राजपत्र नै नभएको भेटिएको छ । जारी गरेका केही कानुनहरूको अध्ययन र विश्लेषणमा ऐन, नियमावली, कार्यविधि, निर्देशिकाको शृंखला मिलेको छैन । केही स्थानीय तहहरूले ऐन नबनाइकन नियमावली, ऐन–नियमावली नबनाई कार्यविधि र निर्देशिकाहरू जारी गरेको छन् । 

कानुन निर्माण प्रक्रियाको अवलम्बन

संविधानको धारा २२६ को उपधारा (२) ले गाउँसभा तथा नगरसभाले कानुन निर्माण गर्दा सम्बन्धित प्रदेश कानुनले तोकेबमोजिमको प्रक्रिया अवलम्बन गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको छ । तर यस विषयमा जनप्रतिनिधि र कर्मचारीहरू अझै जानकार नभएको पाइयो । गाउँसभाले कानुन निर्माण गर्दा कुन कानुनले तोकेको प्रक्रिया अवलम्बन गरियो ? भनेर सोधिएको प्रश्नमा धेरैजसो गाउँपालिकाले ऐनबमोजिम भन्ने उत्तर प्राप्त भएको छ । हालसम्म गाउँसभाले जारी गरेका कानुनहरू प्रक्रियासम्मत जारी भएका थिए कि थिएनन् ? भन्ने प्रश्न उठ्न सक्छ । 

जनशक्ति अभाव 
स्थानीय तहहरूले कानुनी परामर्श र कानुनसम्बन्धी कार्य गर्न प्रभावकारी प्रबन्ध अझै गर्न सकेको देखिँदैन । नमुनाको रूपमा छनोट गरिएका स्थानीय तहहरूमा ४० प्रतिशतले कानुनी सल्लाहकार नियुक्त गरी सेवा लिइरहेको पाइयो छ भने १८ प्रतिशत स्थानीय तहरूले कानुन हेर्ने बेग्लै कर्मचारी नै नियुक्त गरी कानुन शाखामार्फत कानुनसम्बन्धी कार्य गरिरहेको छ । बाँकी ३८ प्रतिशत स्थानीय तहहरूले भने हालसम्म पनि कुनै प्रबन्ध गर्न सकेको छैनन । कानुनी सल्लाहकारको रूपमा सेवा दिएका कानुन व्यवसायीहरूको सेवा पनि नियमित र प्रभावकारी भएको पाइएन । 

कानुन निर्माणसम्बन्धी दक्ष जनशक्ति र विज्ञता नहुनु, जनप्रतिनिधिमा कानुन निर्माण गर्नुपर्छ भन्नेमा नै पर्याप्त ज्ञान नहुनु, कानुन निर्माणका चरणका बारेमा नै जानकारी नहुँदा कानुनी वैधता माथि प्रश्न उठेको छ । स्थानीय सरकारले बनाएको कानुन पालनामा स्थानीयवासीले नै अपनत्व ग्रहण गर्नमा समस्या देखिएको, कानुनी साक्षरताको कमी, व्यवस्थापन कार्यविधिको उचित अभ्यासको कमी, सरोकारवालासँग सघन छलफल नहुने तथा जनप्रतिनिधिले कानुन निर्माणमा भन्दा विकास निर्माणलाई मात्र प्राथमिकता दिँदा यो अभ्यास ओझेलमा परेको देखिन्छ । कानुन निर्माणमा न्यूनतम रूपमा पूरा गर्नुपर्ने प्रक्रिया (सम्बन्धित प्रदेश कानुनले तोकेबमोजिम) समेत पूरा गर्न नसक्दा जारी भएका कानुनको परिपक्वतामा समेत प्रश्न उठ्न सक्ने सम्भावना छ । कानुन निर्माण गर्दा तोकिएका सबै चरणको प्रभावकारी पालना गरिनुपर्छ तर धेरै स्थानीय सभामा विधेयक पेस गर्ने र सोही दिन पारित गर्ने चलनले अभ्यास रहेको पाईयो । सभालाई साविकको गाउँ–नगर परिषद्कै रूपमा सञ्चालन गर्दा संविधानले परिकल्पना गरेको स्थानीय संसद्को मर्म भेटिएन । संसदीय समितिको रूपमा रहने गरी प्रदेश कानुनले व्यवस्था गरेको सभाबाट गठन हुने विभिन्न समिति गठन नै भएका छैनन् र गठन भएता पनि क्रियाशील छैनन् । 

यसैगरी कतिपय स्थानीय तहले बनाएका कानुनहरू सर्वसाधारणको जानकारीको लागि समेत स्थानीय राजपत्रमा प्रकाशित नगरेको भेटिएको छ । साथै स्थानीय तहका वेबसाइटमा समेत निर्मित कानुनहरू राखेको भेटिँदैन । 

संविधान, कानुन र स्थानीय कानुनबीच सम्बन्ध 

संविधानको धारा १३३ मा मौलिक हक उपर अनुचित बन्देज लगाइएको कानुन बदर हुने व्यवस्था छ । साथै साझा अधिकारका विषयमा स्थानीय तहले बनाएका कानुनहरू संघीय कानुन तथा प्रदेश कानुनसँग बाझिएमा अमान्य भई बदर हुने व्यवस्था छ । संघ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध) ऐन, २०७७ को दफा ४ मा स्थानीय तहले एकल वा साझा अधिकारको विषयमा कानुन बनाउँदा विचार गर्नुपर्ने कुराहरू किटान गरिएको छ । स्थानीय तहले संघ वा प्रदेशको एकल अधिकारको अतिक्रमण नगर्ने, संघीय र प्रदेश कानुनसँग बाझिन नहुने, राष्ट्रिय एवं प्रदेश नीति वा प्राथमिकताको अनुकूल हुने र त्यसको कार्यान्वयनमा सहयोग पुग्ने तथा कुनै विषयको कार्यान्वयनमा दोहोरो नपर्ने गरी कानुन बनाउनुपर्छ ।

त्यसैगरी मौलिक हक, संवैधानिक हक वा संघीय कानुनप्रदत्त हकमा प्रतिबन्ध लगाउने वा त्यस्तो हकको सीमा तोक्ने गरी कानुन निर्माण गर्न पाइँदैन । संघीय कानुनले कुनै काम कसैले गर्न पाउने भनी व्यवस्था गरेकोमा त्यस्तो काम गर्न नपाउने गरी वा संघीय कानुनले कुनै काम कसैले गर्न नपाउने भनी व्यवस्था गरेकोमा त्यस्तो काम गर्न पाउने गरी समेत स्थानीय तहले कानुन निर्माण गर्न पाउँदैनन् । तर स्थानीय तहले बनाएका धेरैजसो कानुन संविधान र संघीय कानुनको भावना विपरीत छ । जस्तो स्थानीय तहले बनाई जारी गरेका ऐनको कार्यान्वयनको पहिलो जिम्मेवारी स्थानीय तहको हुने तर शिक्षा नियमावली, सहकारी ऐनलगायतका व्यवस्था हेर्दा स्थानीय तहले बनाएको कानुन कार्यान्वयनमा ठूलो चुनौती रहेका छ । 

अस्पष्ट बुझाइ

संघीय मामिला तथा सामान्य प्रशासन मन्त्रालयबाट उपलब्ध गराएको नमुना कानुनहरूलाई कतिले ऐनको लागि बनेको नमुना कानुनलाई नियमावली वा कार्यविधि वा निर्देशिका बनाएर जारी गरेको देखिन्छ । त्यस्तै नमुनाको रूपमा छनोट गरिएका स्थानीय तहमध्ये प्रायः स्थानीय तहहरूले नियमावलीको लागि पठाइएको नमुना कानुनलाई ऐन वा कार्यविधिको रूपमा र कार्यविधिको रूपमा तयार पारी पठाइएको नमुना कानुनलाई ऐन वा नियमावलीको रूपमा स्वीकृत गरी लागू गरेको देखिन्छ । धेरैजसो स्थानीय तहले ऐन, नियम, विनियम, कार्यविधि तथा निर्देशिकाको भिन्नता नबुझेको देखिन्छ । कार्यविधि प्रत्योजित विधायनअन्तर्गत बन्ने कानुन हो । ऐन, नियम नबनेको विषयमा समेत कार्यविधि बनाएको देखिन्छ । कतिपय स्थानीय तहले कार्यविधि निर्माण गर्दा प्राकृतिक न्यायका सिद्धान्तहरूसमेत अवलम्बन गरेको पाइँदैन, मूल ऐनको व्यवस्थाविपरीत कार्यविधि बनाएको पाइन्छ ।  

प्रत्यायोजित विधायनअन्तर्गत बन्ने कानुनहरू सामान्यतया प्रक्रियागत, कार्यविधिगत, प्राविधिक, निवेदन, फाराम, दरखास्त, प्रमाणपत्रजस्ता ढाँचाको विषयवस्तुमा मात्र सीमित रहनुपर्ने हो । तर स्थानीय तहले शक्तिको दुरुपयोग गर्दै स्वेच्छाचारी ढंगले जथाभावी कार्यविधि जारी गरेर लागू गरिएको पाइएको छ । 

अध्ययन गरिएका धेरैजसो स्थानीय तहले बनाएका कानुनहरूमा त्रुटि भेटिएका छन् । ठाउँठाउँमा भाषागत, शैलीगत, प्रस्तुतिगत अस्पष्टता देखिन्छ । शब्दहरू दोहोरो अर्थ लाग्ने खालका छन् । कानुनी भाषा र शब्दचयन सरल र बोधगम्य हुन सकेको देखिँदैन । शब्द चयन र संयोजन तथा शुद्धाशुद्धिमा निक्कै समस्या पाइएको छ । यसबाहेक मन्त्रालयबाट प्राप्त नमुना कानुनहरूको कभर पेज मात्र परिवर्तन गरी अरू विषयवस्तु हुबहु कपी गरी कानुनहरू निर्माण गरिएको छ । 

निष्कर्ष
स्थानीय तहको कानुन तर्जुमा प्रक्रियालाई प्रभावकारी बनाउन नमुना कानुन प्रस्तुत गरिएकोमा स्थानीय आवश्यकता, क्षमता, स्रोतसाधनको उपलब्धतासमेतलाई विचार नगरी प्रस्तावित कानुन हुबहु पारित गरिएको हुँदा त्यसको कार्यान्वयनमा चुनौती आएका छन् । तर्जुमा गरेका कानुनहरू प्रदेश र संघमा अनिवार्य पठाउनुपर्नेमा सो बमोजिम पठाउने र प्रदेश तथा केन्द्रले व्यवस्थापन गर्ने कार्य प्रभावकारी हुन सकेको पाइएन । स्थानीय तहमा कानुन निर्माणमा दक्ष जनशक्ति नहुँदा र जनप्रतिनिधिले समय दिन नसक्दा कानुन निर्माणका कार्यले प्राथमिकता पाएको देखिएन ।

दैनिक काम कारबाही ऐनबाटभन्दा कार्यविधि, मापदण्ड र निर्देशिकाबमोजिम गरेको पाइयो । परिणामतः स्थानीय तह सञ्चालनको आठ वर्षको अवधिमा पनि आवश्यक कानुनहरू तर्जुमा हुन सकेको पाइएन । यसैगरी स्थानीय तहले तर्जुमा गरी जारी गरिएका अधिकांश कानुनहरू संघ र प्रदेश कानुनसँग अमिल्दो तथा स्थानीय आवश्यकता सम्बोधन गर्न अपर्याप्त रहेको देखिन्छ । छनोट गरिएका केही स्थानीय तहका कर्मचारी र जनप्रतिनिधिहरूले ऐन, नियम, विनियम, कार्यविधि तथा निर्देशिकाको भिन्नता नबुझेको पाइयो ।

(देवकोटा, त्रिविमा द्वन्द्व, शान्ति र विकास अध्ययनका पीएचडी स्कलर हुन् ।)