संघीयताको अभ्यास, सुशासनको अभाव

करिब सात दशक लामो राजनीतिक संघर्षपश्चात् संविधानसभाबाट बनेको संविधानले मुलुकलाई संघीय गणतन्त्रमा रूपान्तरण ग¥यो। परम्परागत संसदीय प्रणाली, राजाको प्रत्यक्ष शासन, पञ्चायती व्यवस्था, बहुदलीय संसदीय व्यवस्था लगायतका ६ वटा संविधानका अभ्यासपश्चात् संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासनसहितको संविधान जारी भएको हो। यो संविधान जारी भएको पनि दशक पुग्न लागेको छ। 

दशकौं लामो संघर्ष र बलिदानबाट संघीय संविधान जारी भएपछि जनताको अपेक्षा थियो– राजनीतिक अस्थिरता र अन्यौलको अन्त्य भई मुलुकले दिगो शान्ति, सुशासन, विकास र समृद्धिको आकांक्षा पूरा गर्ने छ। यी नै अपेक्षाअनुसार मुलुकले सन् २०३० सम्म (वि.सं २०८७) का लागि दिगो विकासका लक्ष्य पूरा गरेर उच्च मध्यम आय स्तर भएको मुलुकमा स्तरोन्तरी गर्ने लक्ष्य निर्धारण गरेको हो। 

यस्तै, सन् २०४३ अर्थात् वि.सं. २१०० सम्ममा उच्च आय भएको समृद्ध मुलुक हुने दीर्घकालीन लक्ष्यहरूसमेत निर्धारण गरेको छ। अर्थात्, मुलुकले राजनीतिक प्रणालीसँगै समृद्धिलाई जोडेर रूपान्तरणको मार्गचित्र कोर्ने प्रयास गरेको छ। 

संघीय प्रणाली अवलम्बनमा पहिलो संविधानसभाले औंल्याएका विषयवस्तुमा मुलुकको विविधतालाई व्यवस्थापन गर्नु, शासनमा सबै नागरिक क्षेत्र र समुदायको पहिचान, पहुँच र हिस्सेदारीको सुनिश्चितता, शासन प्रणालीमा सबैको प्रतिनिधित्व, सबै प्रकारका विभेदको अन्त्य र समाजको लोकतान्त्रीकरण गर्दै समतामूलक तथा समावेशी लोकतन्त्रको स्थापना गर्दै एकात्मक राज्यले सम्बोधन गर्न नसकेको विषयलाई सम्बोधन गर्ने चाहना नै प्रमुख थिए। हुन पनि हाम्रो मुलुकको आकार र जनसंख्याको तुलनामा धेरै विविधतायुक्त रहेको छ। करिब ३ करोड जनसंख्या भएको मुलुकमा १४२ जातजाति,  १२४ भाषा (थप ६ भाषा पहिचानको क्रममा) १० भन्दा धेरै धार्मिक समुदाय रहेबाट हाम्रो विविधता झल्कन्छ।  

यस एक दशकको अवधिमा संघीय प्रणाली गतिशील रहेको राजनीतिक भाष्य सिर्जना गर्ने प्रयास नभएको होइन। तर, मुलुकको व्यवस्था, संरचना र कार्यप्रणाली यसअनुसार हुन नसकेको जेन–जी आन्दोलनको केही समयमै सम्पूर्ण राज्यप्रणाली भताभुंग भएबाट प्रष्ट हुन्छ। यस आलेखले यिनै परिवेशमा संघीय प्रणालीको पहिलो दशकलाई केलाउने प्रयास गरेको छ।   

संघीय प्रणालीको कार्यान्वयन
नेपालको संघीय प्रणालीको अनुभवलाई  नियाल्न तीनवटा पाटाबाट हेर्नुपर्ने हुन्छ– पहिलो राजनीतिक पाटो। संघीय प्रणाली र यसको कार्यान्वयनको विषय मूलतः राजनीतिक मुद्दा हो। यसको नेतृत्व, जस अपजसको भारी राजनीतिक क्षेत्रकै काँधमा हुन्छ। राजनीतिक पाटोमा राज्यको पुनर्संरचनाको कार्य सम्पन्न हुनुका साथै संघीय प्रणालीका लागि आवश्यक नीतिगत तथा कानुनी आधारहरू निर्माणमा बढी ध्यान केन्द्रित गर्नुपर्ने अवस्था थियो। 
दुई–दुईवटा निर्वाचन सम्पन्न भएर सरकारको गठन र क्रियाशीलता यसको महत्वपूर्ण उपलब्धि पनि हो। यस अवधिमा मुलुकमा समावेशी प्रतिनिधित्वको दायरा निकै विस्तार हुन पुग्यो। तर, मुलुकको स्थायी संरचनाको रूपमा रहेको निजामती कर्मचारीसम्बन्धी कानुन तर्जुमा नै हुन सकेन भने प्रहरी समायोजन र परिचालनसम्बन्धी कार्यहरू अगाडि बढ्न सकेनन्। 

मुलुकले संघीय प्रणाली अवलम्बन गरे पनि केन्द्रीय नेतृत्व र संघीय सरकारमा एकात्मक ढांचाको दम्भ रहिनै रह्यो, हट्न सकेन। प्रदेश र स्थानीय तहको क्षेत्राधिकारका कतिपय विषय उनीहरूले अभ्यास नै गर्न पाएनन्। साझा अधिकारसम्बन्धी कानुन नबन्दा साझा अधिकारको प्रयोगमा अन्यौलता हट्न सकेन। प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार संकुचन गर्ने गरी संविधानसँग बाझिने कानुनहरू भटाभट तर्जुमा भई नै रहे। यस्तो व्यवहारले खासगरी प्रदेशहरू निकै सुस्त र आफ्नो अस्तित्वको खोजीमा रूमलिरहे। प्रदेश र स्थानीय तहमा अधिकार हस्तान्तरण गर्ने विषयमा संघीय सरकारको अरुचि स्पष्ट देखियो ।

संघीय प्रणालीले दशकौं लामो राजनीतिक आन्दोलन समाप्त भएको विश्वास लिइएको थियो। यो प्रणालीले निरन्तर जनसमर्थन र लोकतान्त्रीकरणमा जोड दिन्छ। तर, मुख्य राजनीतिक दलहरूले नयाँ दृष्टिकोण र नयाँ पुस्तालाई समाहित गर्न सकेनन्। व्यवहारमा केन्द्रीकृत सोचले ग्रस्त राजनीतिक नेतृत्व रह्यो। निर्वाचनले स्थिर सरकार दिन नसक्दा प्रणालीमाथि नै प्रश्नहरू बढ्न थाले। नेतृत्व हस्तान्तरण गर्न नचाहने र नयाँ पुस्ताको सोच र जनमतलाई नियाल्न नसक्दा जेनजीको आन्दोलनबाट मुलुक पुनः राजनीतिक आन्दोलन व्यहोर्न बाध्य भयो। आन्दोलनकारीको एक तप्काले प्रदेश खारेजीसम्मका मुद्दा उठाएर संघीय प्रणालीमाथिनै संशय बढाएको छ। 

संघीय प्रणालीको कार्यान्वयनमा देखिएको यो सुस्ततामा मूलतः राजनीतिक दलहरू निरन्तर सत्ता केन्द्रित रहनु, संघीयताको बुझाइमा नै एकरूपता नहुनु, केन्द्रीयता बादी सोच, आफ्नो कार्यभन्दा अन्यतहको अधिकार क्षेत्रको अतिक्रमण गर्न रमाउने, एकपटक निर्वाचित भएपछि नागरिकसँग निरन्तर संवादमा नरहने प्रवृत्ति मुख्य कारण रहेको देखिन्छ।  

संघीय प्रणालीको अर्को महत्वपूर्ण पक्ष वित्तीय संघीयता हो। संविधानले प्रदेश र स्थानीय तहलाई प्रदान गरेको अधिकारअनुसारको कार्यसम्पादन गर्न ती तहलाई राजश्व अधिकारका साथ साथै वित्तीय हस्तान्तरणसमेत गर्नुपर्ने  संवैधानिक व्यवस्था छ। यस व्यवस्थाअनुसार संघीय बजेटको करिब एकतिहाइ हिस्सा प्रदेश र स्थानीय तहमा विभिन्न अनुदान र राजश्व बाँडफाँटका रूपमा वित्तीय हस्तान्तरण हुने गरेको छ। 

यस अवधिमा संविधानले निर्दिष्ट गरेका वित्तीय हस्तान्तरणका उपक्रमहरू सुचारु भएता पसन प्रदेश र स्थानीय तहको स्वायत्तताको विषयसंग जोडिएको समानीकरण अनुदानको मात्रा क्रमशः कम हुँदै गएको छ। प्रदेश र स्थानीय तहको क्षेत्राधिकारभित्र पर्ने विषयमा संघीय सरकारले नै योजना/कार्यक्रम बनाएर कार्यान्वयन गर्ने वा केन्द्रबाट कार्यक्रम छनौट गरी सःशर्त अनुदानका रूपमा पठाउने अभ्यास निरन्तर छ। हालै गठित अन्तरिम सरकारले यो अभ्यास सच्याउने संकेत गरेको छ। संविधानले नचिनेका विभिन्न साझेदारी कोष बनाएर प्रदेश र स्थानीय तहलाई नियन्त्रणमा राखी रकम प्रवाह गर्ने अभ्यास भएका छन्। वित्तीय संघीयताका लागि संविधानद्वारा स्थापित महत्वपूर्ण संस्था राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको कानुनद्वारा दायरा सीमित गरिँदा आयोगको भूमिका प्रभावकारी हुन सकेको छैन। कतिपय कर तथा आय बाँडफाँटसम्बन्धी कानुनहरू एक आपसमा बाझिएका छन्, कार्यान्वयनमा समस्या देखिएका छन्। 

वित्तीय संघीयतामा खासगरी कार्यजिम्मेवारी र स्रोतमा सन्तुलन, राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको सक्षमता, समानीकरण अनुदान घट्दै जाने र सःशर्त अनुदानको आकार र अनुपात बढ्ने जस्तो असन्तुलनकारी व्यवहार प्रष्ट देखिए ।
संघीयता कार्यान्वयनमा राज्यको प्रशासनिक पाटो निकै महत्वपूर्ण रहन्छ। संघीय प्रणालीअनुसार कर्मचारी समायोजनको कार्य करिब सम्पन्न भए तापनि यसबाट सिर्जित असन्तुष्टिहरूको व्यवस्थापनमा खासै ध्यान पुग्न सकेको छैन। संघीय निजामती सेवासम्बन्धी कानुन जारी हुन नसक्दा अन्तर तह प्रशासनिक समन्वय र सहकार्यमा थुप्रै अड्चन र द्विविधाहरू छन् ।

मुलुकको स्थायी सरकार आफै कानुनको अभावमा अस्थिर बनेको छ। सरकारका काममा दोहोरोपनले प्रशासनिक संयन्त्रलाई काम गर्न कठिनाइ भइरहेको छ। संविधानले तीन तहको कार्यविभाजन गरेअनुसार संगठन संरचना र सम्पत्ति हस्तान्तरण हुन सकिरहेको छैन। फलतः प्रदेश र स्थानीय तहहरूको पूर्वाधार संरचना निर्माण र कार्यव्यवस्थापनमा बाधाहरू छन्। संघीय प्रशासनिक सरचना निकै ठूलो रहेको छ र यसको विस्तार रोकिन सकेको छैन। अनावश्यक संरचनाले कामको खोजी गर्ने हुँदा प्रदेश र स्थानीय तहलाई जिम्मेवारी हस्तान्तरणमा बाधा परिरहेको छ। सरकार आफैंले जारी गरेको विकास आयोजनाको वर्गीकरणसम्बन्धी मापदण्डविपरीत आयोजनाहरू सञ्चालन गरिरहेको छ। संघीय प्रणालीको सफलता अन्तर सरकार सम्बन्धमा धेरै निर्भर गर्दछ।

हाम्रो मुलुकमा यो पक्ष सर्वाधिक कमजोर रह्यो। संविधानद्वारा स्थापित अन्तर प्रदेश परिषद्को बैठक नबसेको ५ वर्ष पुग्न लाग्यो। यसले ६ महिनाभित्र सम्पन्न गर्ने गरी निर्धारण गरेका २९ बुँदे कार्ययोजनाको आधा दशक व्यतित हुँदासम्म आधाआधी पनि कार्यान्वयनमा आउन सकेको छैन।  राष्ट्रिय समन्वय परिषद्को दुईवटा वैठक बस्यो। तर, यसले उठाएका मुद्दाहरू कुनै पनि सम्बोधन हुन सकेका छैनन्। कार्यकारी निर्णयबाट गठित प्रशासनिक समन्वय परिषद्ले के काम गरेको छ खासै जनसमक्ष आउननै सकेको छैन। प्रदेश समन्वय परिषद र विषयगत समितिहरू ‘..अरेअरे’ मै हराएका छन्। 

कहाँ चुक्यौ ?   

हामीले राज्य  पुनर्संरचना वा तत्पश्चात् प्रशासनिक संगठन संरचना तयार गर्दा मुलुकले धान्न सक्ने क्षमतामा पटक्कै ध्यान दिन सकेनौ। करिब ३५ हजार भए पुग्ने आकलन गरिएको संघीय तहमा लगभग ५० हजार दरबन्दी पुगेको छ। विभिन्न आयोग, समिति, संरचनाहरू समायोजन हुन सकेका छैनन्। हुँदा–हुँदा प्रदेश र स्थानीय तहले समेत संगठन संरचना स्थापना र आसेपासे भर्नामा प्रतिस्पर्धाकै स्थिति सिर्जना हुन पुगेको छ। यसले मुलुकको आन्तरिक स्रोत साधन प्रशासनिक खर्च र ऋणको सावा ब्याज भुक्तानी मै सीमित हुनपुग्दा, विकास बजेट क्रमस खुम्चदै गएको अवस्था छ। एकातर्फ उर्लदो जनआकांक्षा छ भने अर्कोतर्फ त्यसलाई संवोधन गर्ने स्रोत साधन खुम्चदै गएको छ। यो खाडल (ग्याप) को अवस्थाले राज्यसंरचना प्रतिको विश्वास घटाउन आगोमा घिउ थप्ने कार्य गरिरहेको छ।  

मुलुकको सर्वोच्च जनप्रतिनिधमूलक संस्था संसद् कानुनको तर्जुमा र समस्या समाधानका लागि स्वच्छ छलफलको स्थानभन्दा शीर्ष–नेता खोज्दै हिँड्ने परिस्थिति सृजना हुन पुग्यो। संसदले कुनै पनि महत्वपूर्ण विषय थाति राखेर शीर्षनेता खोज्दै हिँड्ने परम्पराजस्तै बन्न पुग्यो। फलतः अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग ऐन संशोधन होस् कि शिक्षा विधेयक, निजामती सेवा विधेयक होस् कि प्रहरी विधेयक लामो समयसम्म अनिर्णयको बन्दी बन्न पुगे। यसकारण संविधानले चाहेजस्तो स्वच्छ संसदीय अभ्यासका अवसर संसद्मा खुम्चिदै गए। संघीय अभ्यासमा भएको अर्को त्रुटि सम्पूर्ण राज्यसंयन्त्रलाई दलीयकरणको अभ्यास हो। यसमा शक्ति सन्तुलनकारी भूमिकामा रहेका  न्यायपालिका साथसाथै संवैधानिक अंगलगायतका सबै शासकीय अंगहरू प्रभावित भए। 

शासनले नागरिकको भावना सुन्ने तदअनुसार परिचालन हुने र राज्यको सेवा सुविधा सहज र सरल तरिकाले नागरिक समक्ष पु¥याउने सुशासनको अपेक्षा हो। मुलुकले यस क्षेत्रमा अपेक्षाकृत काम गर्न सकेन। ठूला–ठूला भ्रष्टचारका विषयहरू सार्वजनिक भए पनि कारबाहीको विषय झेलमा नै रह्यो। सरकारी स्रोतसाधन दोहन र मिलेमतो, स्वार्थ हेरेर कानुन निर्माण,  ओम्नीदेखि पतञ्जली जग्गा, गिरीबन्धु टी–इस्टेट, टेरामक्स, ललिता निवास, वाइडबडी विमान खरिद, नक्कली भुटानी शरणार्थी, सहकारी ठगीजस्ता कैयन् प्रकरण चर्चामा आएपनि अनुसन्धान र अभियोजनमा नागरिकले सकारात्मक अनुभूत गर्न सकेनन्। 

अन्त्यमाः
संघीयता कार्यान्वयनको नेतृत्व राजनीतिक तहबाटै हुने हो। यो भनेको राजनीतिक दलहरूका गतिविधि र सरकारका क्रियाकलापमा संघीयताप्रतिको प्रतिबद्धता झल्किनुपर्छ। हालैको जेन–जी आन्दोलनले मुलुकको राज्य व्यवस्था ठीक तवरले सञ्चालन नभएको छताछुल्ल भएको छ। हामीले बुझ्नै पर्ने कुरा के छ भने व्यवस्था आफैंमा राम्रो या नराम्रो हुँदैन, त्यो त अभ्यासबाट प्रकट हुने हो। 

यसैले मुलुकमा देखिएको पछिल्लो परिवेश र सुधारको चाहनालाई सम्बोधन गर्दै, कमीकमजोरी सच्याएर, विगतका अनुभवबाट पाठ सिक्दै संघीयकरणका बाँकी कार्यहरू सिलसिलावद्ध रूपमा समयमै पूरा गरेमात्र संघीय प्रणाली सबल बन्न सक्छ।